第一篇　背景篇

新公共管理运动与政府模式转型

　第一章　新公共管理运动

　　第一节　新公共管理理论的缘起

　　第二节　新公共管理的理论基础

　　第三节　新公共管理运动

　　第四节　新公共管理评析

　第二章　政府模式转型

　　第一节　公共管理模式：从官僚制到后官僚制

　　第二节　公共管理的双重维度

第二篇　理论篇服务行政模式

　第三章　服务行政模式的理论基础

　　第一节　政治学的视角

　　第二节　行政法学的视角

　　第三节　伦理学的视角

　　第四节　行政学的视角

　第四章　服务行政模式的价值导向

　　第一节　服务行政：行政改革的核心价值选择

　　第二节　服务行政模式的观念转变

　　第三节　破除官本位意识：从管理到服务

　第五章　服务行政模式的主体特征

　　第一节　公共管理主体及其关系

　　第二节　公共服务组织及其人员的角色定位

　　第三节　公共服务组织的扁平化

　　第四节　公共服务组织的信息不对称问题

　　第五节　社会自治组织与开放社会的政治整合

　第六章　服务行政模式的职能设计

　　第一节　服务：政府职能设计的方向

　　第二节　政府公共服务职能的系统建构

　　第三节　政府职能服务化转变的动因

　　第四节　政府职能服务化转变的实现途径

　第七章　服务行政模式的实践形态：服务型政府

　　第一节　服务型政府的概念

　　第二节　服务型政府的内容

　　第三节　服务型政府的特征

　　……

第一篇〓背景篇

第一章〓新公共管理运动

第一节〓新公共管理理论的缘起

20世纪八九十年代，西方大多数发达国家的公共部门都有一个显著的变化，这种变化的最显著的特征是从传统公共行政向新公共管理转变。关于这种转变，有许多名称：“管理主义”“新公共管理”“以市场为基础的公共行政”“后官僚主义范式”或者“企业家政府”等等。一般说来，西方行政学界较多地使用“新公共管理”（New Public Management）。尽管西方发达国家政府管理领域的转变名称不一，但都具有一个相同或相似的基本取向，即都以采用私人部门管理的理论、方法及技术，引入市场竞争机制，提高公共管理水平及公共服务质量为特征的“新公共管理理论”为指导。新公共管理理论日益成为当代西方政府改革的指导理论。

“新公共管理”是在特定的历史背景下出现和发展起来的：（1）政府出现日益严重的问题和困难。自20世纪70年代开始，由于石油危机及福利国家负担过重等因素，西方各国普遍出现了经济衰退，公共财政也因财政收入的减少和福利开支过大等原因出现了持续的财政赤字，各国政府都面临着财政紧张的难题。同时，政府职能不断扩张、政府规模日益增大，使得西方各国政府普遍臃肿，效率低下。（2）传统的公共行政受到批判。传统的官僚体制专注于各种规章制度及层叠的指挥系统，面对现代社会变化迅速、信息丰富、知识密集的现实，恪守繁文缛节、反应迟钝的官僚制越来越无法适应。（3）政府遭遇信任危机。在美国等具有个人主义传统的国家，人们对政府的不信任由来已久。自20世纪60年代始遭遇信任危机，公众对政府的作用、使命、运作方式产生了怀疑。（4）政府面临着全球化的挑战。20世纪末期以来，人类正走向“全球一体化”的轨道。正是在这样的历史背景下，对传统公共行政模式进行全面清算和否定的新的公共行政理论和管理模式——新公共管理应运而生，并迅速扩展到西方各国。

根据经济合作与发展组织关于西方政府改革的研究报告，新公共管理的核心内容有：

（1）更加关心服务效率、效果和质量的结果。服务的效率、效果和质量可以通过绩效来评估。绩效评估是通过科学的方法、程序和标准，对公共服务部门的成就、业绩作出客观、准确的评价。

（2）高度集权、等级制的组织结构为分权的管理环境所取代，在分权的环境中，资源配置和服务提供的决策更加接近第一线，并且为顾客和其他利益集团反馈提供更多的余地。新公共管理主张分权的政府，从等级制转变为参与和协作制。传统政府组织是典型的等级分明的集权结构，这种结构将政府组织划分为许多层级条块。人们认同自己所属的基层组织，跨组织层次之间的交流极其困难，使得政府机构不能对新情况及时作出反应。由于信息技术的发展的趋势，加快决策的压力猛烈地冲击着政府的决策系统，政府组织需要对不断变化的社会作出迅速的反应。为此政府应向企业界学习，通过减少层级、授权和分散决策权的办法来应对。政府应将社会服务与管理的权限通过参与或民主的方式下放给社会的基本单元：社区、家庭、志愿者组织等，让他们自我服务、自我管理。

（3）灵活地选择成本效益比更好的方法，如市场的方法，来替代政府直接提供和管制。更加关心公共部门直接提供的服务的效率，包括生产力目标的设定、在公共部门组织之间建立竞争性的环境。

（4）强化国家核心战略能力，引导国家变得能够自动、灵活、低成本地对外界的变化以及不同的利益要求作出反应。

新公共管理是经传统行政管理学而发展过来的，两者之间当然有着某种历史的渊源关系，但是，与传统的行政管理相比，新公共管理所体现的下述特征更为显著、更为突出。

第一，公共性。新公共管理的对象是社会公共事务和公共服务，与社会中的每一个成员都有着直接或间接的、这样或那样的联系。因此，尊重公民的基本权利，实现社会政策的公正、公平、公开就成了公共管理的应有之义。新公共管理的过程具有公共性。既然公共管理的主体具有多元性，政府部门就已经无法成为唯一的公共管理者，必须依靠其他非营利部门来共同治理与共同管理。随着经济的市场化和政治的民主化过程的逐渐扩大，公共性的特征将会越来越明显。公共管理总离不开公共权力。因为公共管理的权力与政治、行政权力一样，其最终来源是公民及社会成员，其运用必须服从公共利益，否则将失去权力的合法性。公共管理的实质就是公共权力的先例和运用的过程，作为权力之源的公民天然地具有监督和控制权力之权利，要求公共管理始终服务于公共福利这个根本目标。

第二，公平性。从公平与效率的关系来看，在传统行政价值体系中效率占据了重要地位，是衡量政府管理决策科学性、政府服务有效性、政府管理行为合理性的关键指标。但是，现代社会信息技术的进步和通讯的发展为各种非政府组织和普通公民参与政治决策和公共管理活动提供了有利的条件和机遇。信息的开放与透明度的增强使公民对政治和公共管理事务的了解日渐增多，对传统政府管理的核心价值观提出了挑战，要求逐渐以公平正义与管理效率并重。即公共管理必须考察提供的服务是否有利于促进社会的公平与效率，效率要以公平的社会服务为前提。公众的权利、利益应高于政府的权利、利益。

第三，合法性。合法性在新公共管理理论中主要体现为严格遵守规则的精神，也即公共管理必须在宪法和法律法规许可的框架内进行。因为公共决策涉及面广，与公民的个人权利和利益联系非常紧密，随意的公共决策往往会侵犯公民合法权益。由此，对公共权力进行约束使其在合法合理的范围内行使是必要的。因为只有这样，才能做出真正符合人民愿望和公共利益要求的决策，才能实现公共管理服务公众的宗旨与目标。

第四，效能性。效能是指效率与功能。包括公共决策对于公共问题解决的有效性、解决问题的速度、所花费的成本(包括人力、财力、物力、信息、时间等)。因此，效能目标应该包含：效能应来源于公共管理和公共决策的科学性；效能应来源于公共决策流程的合理性；效能应依赖于公共决策体系的分工和整合的成功程度。

第五，适应性。任何一个公共管理系统都需要与外部环境相适应，才能及时有效地解决公共问题，促进社会的发展。传统的行政服务往往是整齐划一的单项供给型服务，人们缺少自由选择度，加上政府公共服务本身的垄断性质，因此，是公众去适应政府，而不是政府去适应公众。新公共管理理论则强调管理主体的多元性和彼此的相互竞争性，这样就有利于形成公共服务的公众选择机制。

第六，回应性。回应性对于新公共管理的要求是十分具体的：要求公共管理的主体始终保持对公民或社会的关注，并且要求公众对公共管理特别是公共决策过程有较高程度的参与；要求切实尊重和保护公民的权利；要求公共管理体制保持灵敏的社会感知力，保持公共决策信息系统的开放性和决策系统的有效输出和反馈。唯有如此，才能实现公共管理主体与客体之间的良好互动。杨明伟：《新公共管理理论述评》，载《四川行政学院学报》，2005年第2期。

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