第一章　导论

第一节问题的提出

本书选取我国修宪程序作为研究对象是基于这样的考虑，作为一切法律文本和法律制度原点的宪法，无论是关于它的制定、修改、解释，还是实施等问题都直接关系和影响着整个国家法律体系和法律制度的构建和稳定。其中，宪法的修改无疑是当下中国最重要的立法实践，人们也是在新中国成立后的九次修宪（特别是现行宪法的四次修改）实践中，逐步认识和体会宪法对国家、社会乃至个人生存与发展的影响力的。作为最重要的立法活动之一，宪法修改的程序设定自然要比普通法律的制定、修改等程序要求更加严格，在实践操作中也更加谨慎、规范，这既是立法程序发挥价值的必然要求，也是防止恣意修宪行为的有效保证，更是当今大多数国家普遍采取的做法。然而在我国，一方面，修宪程序的设置在宪法、法律规范层面还很不完善，另一方面，修宪活动、修宪程序在实践操作中失之严谨，不仅如此，对于修宪问题，无论是学术界，还是社会其他方面，以往太多的关注都集中在了修宪内容、意义、作用等方面上，相比之下，运用立法理论与立法技术，并从立法程序的角度考察修宪，进而对我国修宪程序展开深入研究的要少很多，研究的深度也不够，但是在笔者看来，这却是一个更有价值的研究视角，而且是一个值得深入剖析的宪法学问题。

一、修宪程序是修宪行为与修宪内容正当性的重要保证

在我国，对修宪存在的争议主要集中在三方面问题上，一是关于修宪频率和间隔时间问题，二是关于修宪内容的妥当、详略、反复问题，三是关于修宪中党的领导和参与问题。对于第一个问题，有的观点认为我国修宪比起很多国家来说过于频繁，间隔时间过短，有损宪法的稳定和权威性，而有的观点则认为宪法就应当根据实际情况及时作出修改，而无需过多考虑修改的次数和间隔问题。对于第二个问题，有的观点认为宪法作为根本法，内容应当集中在保障公民权利与制约国家权力方面，而较少涉及经济方面的内容，纵使经济方面的内容规定也应当宏观、简略，并且要注意避免对同一内容的反复多次修改，而有观点则认为，宪法在不同国家基于不同的国情与现实，内容上会存在很大的不同，修宪内容的详略和反复修改都不是问题。对于第三个问题，有的观点认为在我国，党过分干预了修宪过程，否定党对修宪过程的参与，而有的观点则认为，党对修宪过程的领导与参与应当进一步加强。

以上这些观点都有一定的道理，并且都有相应的论据支撑，这些争议的存在，很大程度上能够促使国家和社会更加关注和重视修宪，使日后的修宪实践进一步发展完善。同时，这些争议的存在也从侧面反映了一个问题，那就是我国的修宪过程尚不能很好地解决修宪行为与修宪内容、修宪结果的正当性问题，我国的修宪程序尚未能充分发挥对修宪行为的规范作用，以及对修宪内容的“过滤”作用，致使学术界和社会上一直对修宪行为和修宪内容、修宪结果等持有众多不同的看法。

针对以上问题，以及对待修宪的不同态度和观点，笔者认为，解决问题和争议的最根本的途径还是得从修宪程序入手。这是因为，“我们的世界已变得越来越错综复杂，价值体系五花八门。常常很难就实体上某一点达成一致。一个问题的正确答案因人而异，因组织而异。程序是他们唯一能达成一致的地方，而且他们能达成一致的唯一程序是能保证程序公正的程序，因为他们一旦同意了程序，则无论是何结果，都必须接受所同意的程序带来的结果。”宋冰主编：《程序、正义与现代化》，中国政法大学出版1998年版，第376页。修宪程序的作用也是如此。修宪程序是宪法整体架构的重要组成部分，它的重要意义，“某种程度上似乎并不在于它具有毁灭其他宪法条款或者改变国家政治制度的力量，而更多地在于它能够为宪法的变动提供合宪的基础，从而使得修改后的宪法成为判断政府行为是否合法的依据。宪法修改程序上的点滴缺陷或者任何不确定性，都可能导致对宪法修改是否有效的巨大怀疑，从而使得人们没有一个共同的标准来判定政府及其行为的合法性。”See Walter Dellinger,The Legitimacy of Constitutional Change; Rethinking the Amendment Process, 97 Harv L Rev 386, 387(1983)转引自杜强强：《论宪法修改程序》，中国人民大学出版社，第5页。可以试想一下，在修宪行为与修宪内容的正当性与合理性受到质疑的情况下，宪法修正案的法律效力怎能不受挑战，而以宪法修正案为基础形成的具体法律制度又怎会具有高度的合法性？ 参见杜强强：《论宪法修改程序》，中国人民大学出版社，第3~5页。而判断修宪行为与修宪内容是否合理、适当，是否真正合乎民意的关键还在于修宪程序的设置是否公正、公开、民主、合理。这样的修宪程序设置必须满足立法程序的基本构成，体现立法程序的基本价值，必须为修宪主体提供行使修宪权力的充足条件，使修宪主体能够充分运用专门的修宪技术对宪法进行修改。

具体说来，修宪程序作为立法程序之一，应当通过一系列正式规则的制定，设置修宪过程中的有效表达和博弈机制，使修宪过程中的各方面意见得以充分交涉，实现修宪程序的积极过滤和淘汰功能，体现程序的民主、交涉、理性、效率、平衡和中立的价值。 参见孙潮、徐向华：《论我国立法程序的完善》，载《中国法学》2003年第5期。这是修宪者运用深厚的修宪理论与精湛的修宪技术进行宪法修改的过程。修宪者首先需要判断一项内容是否属于法的规范范围，是否属于可以而且应当在宪法上规定的内容，然后还要结合宪法的篇章结构决定该内容在宪法中规定的位置，要顾及一项修改内容是否和宪法中的其他规定存在结构和内容上的冲突，最后还需要将此内容通过法律的语言加以表述。在以上这个过程中，必然伴随着修宪者互相之间的意见表达与交涉，修宪程序必须为这种表达与交涉提供切实可行的操作机制，使任何一项修宪建议或修宪议案都经过这样一个过滤过程，而无论其提出者的身份或修宪的具体内容为何。也只有经过了以上这种专门、规范、严格的修宪程序“过滤”之后的修宪结果，才能被认定是正义的，这样的修宪内容和修宪行为也才是适当、合理，并能为人们所信服、接受。反之，如果修宪程序的设置不完整，修宪过程不公开，或者遮遮掩掩，修宪过程中民众的知情权和参与权都受到限制，配套的制度不健全不完善，甚至连修宪主体都不能有效行使修宪权力，修宪程序各个阶段和环节的功能无法得到有效发挥的话，那么，即使最后出台的修宪内容再“完美”，在实践中发挥再大的作用，也无法为修宪行为和最后的修宪结果“正名”。

二、制度规范与实践运作上存在的问题，一定程度上阻碍了我国修宪程序功能的充分发挥

（一）关于我国修宪程序的制度规范尚不健全

在关于我国修宪程序的规范层面上，现行宪法即1982年宪法第六十二条规定：“全国人民代表大会行使下列职权：（一）修改宪法；”除此之外，第六十四条规定：“宪法的修改，由全国人民代表大会常务委员会或者五分之一以上的全国人民代表大会代表提议，并由全国人民代表大会以全体代表的三分之二以上的多数通过。”这就将修宪程序中两个最主要的部分——有关提案和表决的内容在宪法中固定了下来。除了现行宪法本身关于修宪程序的规定之外，1982年《全国人民代表大会组织法》以及1989年《全国人民代表大会议事规则》也对全国人大的组织召开、议案的提出和审议等程序做了规定，这些都是修宪过程中所必须遵守的规范。然而，以上规定还存在不完善而亟待研究解决的地方，例如，宪法上关于修宪程序的内容规定分散，缺乏连续性，而且规定的修宪环节不完整，只规定了修宪的提案权和表决权，对于审议和公布环节等没有规定，又如，宪法和相关法律缺乏对由五分之一以上的人大代表提起的修宪议案如何列入议程的规定等等。除了规范层面上的问题，在制度构建中，我国修宪程序在主体的设置与权限的赋予上，以及在与修宪相关的配套制度如人大制度方面也存在问题，例如，全国人大代表作为修宪提案主体的虚置以及行使修宪提案权缺乏可操作性的问题，全国人大常委会作为修宪提案主体与其在事实上享有决定议案列入议程权力二者之间存在冲突的问题，全国人大主席团审议修宪议案的权力过大，以及其作为修宪公布主体缺乏法定依据的问题等等，除此之外，人大的审议表决方式、会议与会期安排等也给修宪造成了一定困扰。

以上这一系列存在于制度规范层面上的问题，使得我国的修宪行为和修宪过程中的很多重要环节在实践操作中缺乏依据，带有随意性，修宪各个阶段中的权力主体未能很好地（有的甚至根本无法）行使该阶段中的修宪权力，从而使修宪各个阶段原本应当发挥的功能都无法很好地（有的甚至根本没有）得到发挥，在有些情况之下，几个阶段的功能甚至发生了不正常的位移。

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