第一章　国内外城镇化发展历程

　一、国外城镇化发展历史演进

　二、国内城镇化发展历史演进

　三、国外典型城镇化发展

　四、国外城镇化发展的几个特点

　五、我国城镇化发展存在的问题

第二章　贫困县域经济发展存在的普遍性问题

　一、贫困县域的“内卷化”矛盾值得关注

　二、贫困县域理性的科层体系和“内卷化”矛盾的成因

　三、贫困县域社会利益格局逐步进入深度调整

第三章　承德县县域发展基本情况

　一、存在的问题及特殊性

　二、承德县推进生态城镇化建设的特殊优势

　三、承德县推进生态城镇化建设面临重大发展机遇

第四章　承德县生态城镇化发展的基本模式

　一、功能定位

　二、总体目标

　三、战略重点

　四、龙头项目

　五、发展原则

第五章　承德县域生态城镇化发展路径

　一、运用缓和曲线原理创新县域脱贫攻坚策略

　二、以县城扩容、发展、提升为重点，快速推进农村城镇化

　三、强化特色产业集聚效应，找准产业定位，促进产业集聚，形成

　自己的核心产业

　四、资金多元筹措

　五、突出核心要素

第六章　贫困县域生态城镇化建设模式创新

　一、以生态城镇化建设为载体

　二、加速县域创新驱动助力精准扶贫

　三、引导发挥社会企业的重要作用

　四、贫困县域生态城镇化建设的机制创新

第七章　贫困县域生态城镇化建设社会治理模式创新

　一、处理好县级政府统一领导与多中心治理的辩证关系

　二、更好地提升县级政协参政议政、民主监督作用

　三、治理主体多元化

　四、充分发挥社会组织治理能力

　五、培育社会主义公民意识

结语

参考文献

附录

　“九五”时期贵州省镇宁布依族苗族自治县县域经济发展调查与思考

　国家新型城镇化规划（2014－2020年）

第一章   国内外城镇化发展历程

一、国外城镇化发展历史演进

本文按照历史发展将城镇化的历史演进分为古代、近代和现代三个阶段。

在古代阶段，国外城镇化的起源应与生产力的发展提高有着直接关系。生产力的提高和社会分工的出现直接提升了生产效率，从而产生了剩余产品，促进了商品交易的形成，进而使得存在不同经济情况的群体逐步演进为不同阶级。而外部自然环境的恶劣及安全因素的不确定性，使得具备一定防御能力的城镇成为不同群体的聚集场所。但由于生存资源相对有限，加之群体间各自经济状况的不同，经济情况较差的群体不得不寻求依附于经济情况较好的阶级，城镇成了维持统治与被统治关系的场所。近代国外城镇化的发展得益于第一次工业革命的诞生。第一次工业革命使得人类社会从农耕时代进入了工业化时代，生产力得到了前所未有的巨大发展，科学的进步促使新的建筑技术手段不断得以运用，城镇的规模、数量都呈现几何式膨胀。同时随着交通工具的历史性革新，城市不再是孤立的个体，城市之上第一次形成了真正意义上的区域概念，城镇体系开始形成。现代国外城镇化建立在第二和第三次工业革命之上，在自然科学和社会科学的双重指导下，城镇化不再是一个简单的技术性课题，而是同时被赋予了一定的经济社会属性，实现了超越以往任何时期的飞跃发展，并成为判断衡量一个国家经济社会是否发达的最重要标志。

二、国内城镇化发展历史演进

中国的城镇化发展随着历史的脉络分为古代、近代和新中国成立以后三个阶段。

中国古代，早在春秋战国时期城镇就已初具规模。临淄是我国历史上周代齐国的国都，其富裕、繁华景象为世人所称赞，“临淄之途，车毂击，人肩摩，连衽成帷，举袂成幕，挥汗成雨，家殷人足，志高气扬。”《战国策·齐策》。秦朝统一中国后，确立了郡县制的政治架构，县成为中国历史最悠久、最恒定、最基础的政治层级，同时也成为城镇化最基础的载体。在功能上，中国古代的县城是国家王朝政治权力在最基层的延续，主要以军事防御和政治管理为主。当然，随着经济社会的发展，县城也逐步产生市集等经济功能。比如唐朝的长安城（即隋大兴城），是隋唐两朝的首都，最多时人口超过100万，是世界历史上规模最大的城市，也是世界历史上面积最大的都城。城内百业兴旺，“市有九，各方二百六十五步。六市在道西，三市在道东。凡四里为一市。致九州之人在突门。夹横桥大道，市楼皆重屋”陈直，《三辅黄图校证》，陕西人民出版社，1980年版。再比如宋朝以后，随着中国经济重心的南移，海上交通日渐繁荣。在宋朝、明朝期间商品经济迅速发展，县、州、府的经济功能都得到加强，进而直接辐射到农村地区，大量集市逐渐衍生为新的城镇。总的来说，中国古代的城镇化发展既与经济社会发展相互作用，同时也与区域开发、区位交通密切相关。

近代中国的城镇化发展，实际上是三种力量共同作用的结果。第一是西方帝国主义列强通过不平等条约获得了在中国沿海地区开建工厂，开放沿海及长江内河港口，自由商贸等权力，使工业化的资本、资源、人力初步介入。第二是清朝洋务派发起的洋务运动，普遍在中国北方、东部沿海地区和中部长江流域地区的区域中心城市推行工业化发展。比如天津、上海、广州、武汉等地，这些区域中心城市直到今天仍在城镇化发展中发挥着重要作用。第三是民族资产阶级的实业救国行动。这三种力量的推动，开启了中国真正意义上的近代工业化进程，并使得中国近代城镇化迈向了全新的篇章。中国近代城镇发展有以下特点：一是发展速度缓慢。据统计，在1843—1893年的50年间，中国2000人以上的城镇从1633个增加至1779个，仅增加146个。到20世纪30年代中期，中国2000人以上的镇发展到16335个，5万人以上的城市已发展到191个，但是到1949年时全国只剩下135个市和约2000个镇，城镇数量在长年累月的战争消耗中不断减少。二是城镇内部经济结构很不合理，城镇的空间分布极不平衡。从全国范围看，东南沿海地区由于被迫开放的时间较久，因此工商业气息浓厚，城镇规模相比较大。但总的来说，大部分的城镇没有形成有效的工业支撑。列强的非法“租界”，将我国沿海大、中城市分割得支离破碎。服务业畸形发展，专门为外国人和地主阶级、官僚资产阶级消费的行业不断滋生，城市内部经济结构不合理。崔照忠，《区域生态城镇化发展研究》，华中师范大学博士学位论文，2014年。

1949年新中国成立后，在苏联专家的帮助下，一批大型重工业项目在重点城市上马，使得重点城市的容积迅速扩增，人口快速增长。同时，由于和平的到来，县域各城镇得到了休养生息，进入了低速但稳定的发展阶段。但是大跃进和长达10年的“文化大革命”相继发生，对城镇化造成了巨大的负面影响。一方面，在大跃进期间上马的工业项目严重脱离实际，造成了大面积生态环境被破坏，大量农村人口涌进城市，使城市软硬件方面都濒临临界点，根本无暇进行升级改善，不得不被迫于60年代进行规模化的调整，50年代膨胀的城市人口被大量疏解回到农村。另一方面，随着“文化大革命”的进行，政治秩序、社会秩序和国民经济都遭受严重破坏，城镇化发展处于完全停滞状态，这一情况直到改革开放后才得以好转。十一届三中全会以来，我国全面推进农村和城市经济体制改革，极大解放和发展了生产力。随着社会主义市场经济体制的逐步建立，国民经济得到了长足的进步，城镇化步伐通过大规模的城市建设得以加快，广大农村地区与城市同步化发展，贫困问题得到有效缓解。随着世纪之交的到来，国民经济发展进入了一个新的发展阶段，大规模的城市基础设施建设和小城镇开发开始同步推进，城镇化的发展速度不断加快。2013年12月12日，中央城镇化工作会议在北京举行，习近平总书记在会上发表重要讲话，分析城镇化发展形势，明确推进城镇化的指导思想、主要目标、基本原则、重点任务。在党的十八届五中全会上，习近平总书记提出创新、协调、绿色、开放、共享“五大发展理念”，将绿色发展作为关系我国发展全局的一个重要理念。这对新型城镇化，尤其是发展生态城镇化提供了理论与实践探索的有力支撑，使我国城镇化质量全面提升至一个崭新的阶段。

三、国外典型城镇化发展

进入21世纪以来，随着中国经济社会快速发展，特别是城镇化建设从一、二线城市逐步向三、四线城市、向欠发达地区的贫困县域方向加速推进，一些复杂的社会问题逐渐暴露出来，一些社会矛盾集中爆发。社会舆论中出现了关于城镇化建设的反对声音，还出现了引用西方发达国家城镇化的例证对中国的城镇化建设持否定意见的现象。事实上，当我们回顾西方主要发达国家的城镇化进程时不难发现，正如历史总是螺旋上升的，在世界范围内，城镇化发展同样经历了由极速扩张到徘徊优化，再到高度城镇化的渐进过程。

以英国为例，英国受近代工业革命的影响成为世界上第一个实现工业化、完成城镇化的现代化国家。但英国的城镇化过程一方面周期性长，另一方面也经历了复杂曲折的发展过程。在工业革命初期，随着机器在产业方面的广泛运用，原本分散式的手工劳作变成了工厂集中式生产，而城市由于在区位、交通、资金、社会组织、配套设施等多方面的优势，使得大量原本分散的劳动力迅速向城市聚集，城市规模极速膨胀。但与此同时，高度的城镇化也带来了明显的“城市病”，城市在配套软件硬件方面的压力使得城镇化不得不面临调整，不得不将进行中心城市搭配卫星城的模式改革，由单一的城镇化向城市郊区化，乃至逆城镇化方向发展。但是值得注意的是，英国的逆城镇化发展首先是建立在基本完成了整体城镇化的基础上，其次所谓逆城镇化并不是又回到城市—乡村相对独立的互相割裂状态，而其实质是将部分城市功能转移到卫星城，是另一种一体化同城发展。

同样的情况在美国也是如此，美国的城镇化时间跨度100多年，同样经历了极速扩张到徘徊优化再到高度城镇化阶段。美国建国后历经多次战争，其中南北战争后解放的黑人农民成为推动城镇化发展的重要力量。两次世界大战使美国迎来了大规模的移民浪潮，大量劳动力的涌入以及相对稳定的国内环境，得天独厚的地理优势，使美国的城镇化运动迅速扩展开来。特别是第二次世界大战前后，动荡的欧洲使众多精英知识分子阶层移民美国，极大提升了美国的经济和科技文化水平。即便如此，美国大规模的城镇化也曾遇到诸如20世纪30年代那场著名的“经济大萧条时代”的阻碍，但在罗斯福新政的影响下，尽管城镇化速度有所放缓，一批基础设施却得到提高，这都为后来美国逐步优化城镇化发展打下了基础。

另一个值得我们关注重视的地方在于，并不是所有的国家在城镇化发展中都最终走向了积极的一面。比如拉美地区的众多国家，特别是巴西就长期处在城镇化发展徘徊优化阶段，直到目前仍然没有向好的迹象。巴西的城镇化发展在初期扩张阶段比较顺利，代表型城市圣保罗和里约热内卢的城市人口和规模在拉美地区都处于领先位置。但是巴西的城镇化发展却逐渐向“空心化”方向发展，即城镇化的发展速度远远超出城市产业发展速度，致使巴西的城镇化建设出现了单一的城市容积扩大，人口密集度增加而缺少足够的内在动力做支撑的局面。同时，由于产业发展滞后，城镇化建设浮于表面，城市相应配套设施、服务功能均不完善，既无法吸引高端知识人群，也无法满足低端劳动力者就业，同样制约了产业建设发展，陷入了恶性循环的怪圈。巴西的重要城市中均存在规模庞大的城市贫民窟，这正是城镇化先于产业化的结果。

与过度城镇化相对应的就是城镇化严重滞后于工业化。这在印度和东欧等前苏联成员国尤为明显，印度的工业发展水平近年来快速提升，无论是钢铁、计算机、软件还是智能化装备制造都在世界产业体系中占有一席之地，而这种规模、质量兼具的产业体系发展速度远远超出印度的城镇化水平。印度独特的社会结构和宗教信仰，在最大限度保障社会秩序稳定的同时也带来了巨大的发展问题。大量无法改造的城市贫民窟使得城镇化建设难以开展，也无法将产业发展的巨大优势与城镇化相结合。而东欧等部分前苏联成员国存在的滞后型城镇化与自身国情和历史发展密切相关，各国在工业化水平方面具有苏联造就的先天优势，但是由于后续的政府没能完成经济结构和政府职能的二次转型，导致城镇化发展进度缓慢，现代城市的配套服务体系建设严重滞后，致使民众普遍的生活水平没有得到显著改善，从而衍生出了工业化超前于城镇化的特殊城镇化模式。

四、国外城镇化发展的几个特点

总的来说，国外在城镇化发展方面呈现出四个显著特点。

一是在发展过程中都要经历起步、缓慢发展、极速膨胀、优化调整这四个阶段。时间跨度较长，都需要漫长的实践与改进。同时，每个国家和地区在不同阶段所花费的时间长短也并不相同，有相当数量的国家并不能顺利走完。美国诺瑟姆发现，在世界城市化轨道的过程中显示“开始—发展—放缓”三个阶段，类似于一条平坦的曲线谢文蕙、邓卫，《城市经济学》，清华大学出版社，1999年版。，这个提法也成为研究领域公认的城镇化发展模型，为后续国家的发展提供参考依据。二是发展进度与当地经济发展同步。任何一个国际、地区的城镇化水平几乎都与当地的经济发展水平保持同步，同样具备“开始、发展、放缓、调整”的规律。三是存在逆向城镇化的可能性。从目前现有的发展历史来看，城镇化发展到一定阶段会出现城市人口向农村郊区的迁移的现象，这种“逆城镇化”的发展趋势越加明显。有研究认为，“逆城市化”是城市化发展到一定高度时所产生的必然现象。但正如前文所说，城市向郊区反向延伸，或者人口向城镇迁移出现了“逆城镇化”，仅仅只是城市在扩建过程中以低密度蔓延的方式在扩张，城市的相关资源和配套设施正好借此机会进一步向城郊延伸，向同城一体化方向发展，这仍然具备积极的意义。四是生态型城镇化成为时代主流。随着传统工业推动型城镇化模式弊端的显现，生态型城镇化发展越来越受到人们的重视。联合国教科文组织发起的“人与生物圈计划”认为，生态城镇（市）建设，是解决未来城镇（市）可持续发展的最有效和最现实的途径之一。从人类长期发展的经验来看，生态城镇建设是人类适应自然环境的必然结果，也是人类文明走向新高度的有效手段。崔照忠，《区域生态城镇化发展研究》，华中师范大学博士论文，2014年。

五、我国城镇化发展存在的问题

（一）问题的普遍性

总的来看，我国城镇化规模较小，城镇化建设与经济建设不对称，非农化水平偏低，特别是忽视对服务产业的发展建设，使得服务业未能发挥其广泛吸纳就业人口的作用，未能有效支持城市富余劳动力向城郊转移，这是目前我国在城镇化建设中普遍存在的问题。具体表现在三个方面。

1.城镇化存在明显的地域性差异。改革开放后近30多年来，我国经济社会发展进入高速期，城镇化建设全面提速，但以往的发展方式也值得我们认真反思。主要是我国经济发展模式较为粗放，导致我国过去三十年来城镇化发展体现出速度快、质量低、粗放式的基本格局。经济的粗放式主要体现在产业结构不合理和区域经济发展不协调两个方面。2012年，我国三次产业增加值比值的比重分别为10.145.344.6，而早在1997年，世界中等收入国家的平均数是113552，产业结构的不合理显而易见。由于历史与现实因素的叠加影响，我国国土梯度开发战略产生了东中西部三级阶梯。改革开放以后，东部沿海地区占据了发展的制高点，工业化率先推进，城镇化水平高于全国平均水平。而中西部地区在过去三十年的发展过程中与东部地区的差异也不断扩大，因此从全国范围来看，我国城镇化发展的空间差异明显。崔照忠，《区域生态城镇化发展研究》，华中师范大学博士论文，2014年。

2.城镇化建设的集约化程度不够。一段时间以来，一些地方政府对集约化发展理论和实践研究不够，仍然推行城镇化建设粗放式发展，罔顾实情一味扩张城市面积，对土地的有效利用严重不足，浪费惊人。以我国城市人均用地面积来看，目前我国城镇建设用地已高达2.6万k㎡，人均用地面积133㎡，而住建部门拟定的人均适用面积标准为100㎡。人均用地面积只能反映出城市整体人均占用土地的情况，另一方面，我国城镇土地利用结构更多说明城市土地利用得不够充分。研究表明，我国城镇工业用地高达30%左右，而美国为7.3%，香港特区仅为6%，城镇土地容积率呈现普遍偏低态势李珍贵，《对我国城市土地集约利用的思考》，《中国土地学会625论坛—第十五个全国“土地日”：节约集约用地　促进科学发展论文集》，2005年。。

3.中西部地区中心城市对城镇化的辐射效应不强。由于历史经济发展水平等多方面原因，我国城镇规模结构的不合理直接反映在中心城市对城镇化的辐射效应上。我国东部南部沿海发达地区，中心城市经济发展水平普遍较高，且对所在地区的中小城市、县域、城镇进行了有效辐射，长三角和珠三角地区目前仍是我国经济发展和城镇化建设水平的最高区域，已经构成了较为密集的城市群落。但是从地区差异上看，中部和西部地区的城市与城镇体系配置不合理，大中城市分布较少，小城市比重偏高，缺乏能发挥较大辐射带动作用的具有区域中心地位的大城市、特大城市和集中连片的城市群落，进而限制了区域整体经济实力的提升。

（二）县域城镇化发展存在的问题

古人云：“郡县治、天下安”。农耕文明和自然经济对中国造成的影响不仅仅是使中国拥有了辉煌的历史，也从政治、经济、文化、社会结构等多个方面影响着今天的中国。两千多年的郡县制，使得任何人都不能忽视县在中国经济社会发展中占据的重要地位。事实上，当我们回顾中国东部和南部沿海发达地区的兴起过程，县域经济的发展在当中几乎起到了决定性的作用。我们可以下这样的断言，县域经济和县域城镇化建设的发展在一定程度上决定着一个地区、一个区域甚至一个国家的兴盛发达。目前，我国县域城镇化发展中主要存在着以下几方面的问题。

1.城镇化缺乏系统规划。目前县域的城镇化建设在系统规划方面要么只注重县城中心城区规划，要么就将规划局限在城镇单一的建筑建设方面。功能定位不清、城乡两级分割的管理体制，使得县域规划部门缺乏城乡融合、城乡一体化同步发展的基本理念和思路。在实践中，由于缺少科学性、前瞻性的指导，一些县域城镇化建设往往是走一步算一步，随意性自发性因素较多，再加上县级政府财力有限，大部分县域的城镇化建设尤其是贫困县域的城镇化建设还停留在拆旧盖新阶段，即便单从城市建筑的角度看也缺少自身特点，不具备视觉美感，往往是一眼看去千篇一律。更有甚者，尤其是一些主政官员，把城镇化建设作为形象工程、政绩工程，浪费土地资源及资金，破坏城镇生态面貌，错失以产业聚集人口的良机。

2.基础设施落后，公共服务能力薄弱。交通路网、城市管网、燃气、垃圾污水处理、网络电信等基础设施是支撑县域城镇化发展最基础的条件。但是在现实中，绝大多数县域特别是贫困县域的基础设施建设尚处在初级阶段，与之相对应的是县域公共服务能力极度薄弱，与东部发达地区相比较，贫困县域在学校、医院、公共绿地、体育场馆、养老院等公共服务设施方面不仅数量少，而且质量差，公共服务能力极差。连县城居民的基本公共服务尚不能满足，更谈不上积聚产业和人口。

3.城镇治理能力严重不足。我国的城镇化发展是伴随着改革开放的进程同步进行的，历经三十多年的改革开放，我国市场经济体制不断完善和巩固。但是在县域特别是贫困县域，以往计划经济时代重管控的工作作风仍然很强，对县域治理，运用市场手段加快推进县域经济发展，对积极引入社会资本参与城镇化发展认知不够，执行力不强。现有的城镇管理体制与当前县域城镇化整体发展的需求不相适应，城镇规划管理部门专业素养、个人能力参差不齐，对县域城镇化缺少科学预判和干预的能力，导致县域城镇化发展严重滞后。

4.对县级财政依赖性较强。除东部发达地区之外，大部分县级财政都不富裕，一方面是因为非农产业基础较弱，税基较小，财政的汲取力度有限。另一方面在于县级财政要优先保障一般公共服务、教育、医疗卫生等方面的财政投入，直接用于城镇化建设的资金非常有限。近一段时期以来，虽然各地都在积极引入社会资本，以PPP模式参与县域城镇化发展，但是县级财政资金往往基于各种考虑一直处在观望状态，没有发挥应有的资金导向性作用，致使一些本已进入县域的社会资本也止步不前，影响了其参与县域城镇化建设的信心，延缓了县域城镇化发展。

党的十八大提出了全面建成小康社会的目标，并明确提出在“十三五”期间要完成脱贫攻坚任务，中国现有的贫困人口要与全国人民一道迈步进入小康社会，而且“一个也不能少”。要实现这一目标，县域城镇化建设是很好的动力源，它不仅能够促进经济的集约化发展，而且对于农村劳动力的转移、农民生活水平的提高和城乡一体化发展，对于592个贫困县脱贫攻坚将起到极大的推进作用。推进县域城镇化建设，依然沿袭老路是走不通的，它已经日益受到劳动力短缺、资源能源瓶颈制约、环境污染压力加大、城乡差距和区域差距日益加大、要素成本不断上升、历史包袱较重、创新发展体制障碍尚未消除等因素制约，而以上所有这些问题在贫困县域中尤为明显和突出，因此必须走生态城镇化建设的新路。

……