地方治理创新研究

为漂浮的群体打造幸福的家园

——潜江市移民新村社会治理模式创新调查

“电视问政”：城市治理平台的构建与创新

——以武汉“电视问政”为例

地方政府推动循环经济发展的理论与实践

——基于武汉城市圈的实证调查

浅析地方治理创新

——基于中央与地方政府事权财权划分问题的研究

地方治理创新中的信息技术运用问题研究

地方治理创新中的冲突与妥协

——湖北省参与式灌溉管理改革回顾

新型城镇化进程中的县域经济发展

——基于湖北省大冶市的调查分析

对畅通社会优秀人才进入党政干部队伍渠道的调研

——以副省级城市武汉市为例

城乡社区治理研究

文化建设是城市社区治理的持续动力

——武汉市昙华林社区文化建设的实证分析

积极探索适度规模的村民自治基本单元

论传统文化在乡村治理中的隐性作用

以社区模式为主的农村基层治理创新研究

民办非企业类社会组织评估现状及其完善研究

——以浙江N市“阳光驿站”评估为例

关于执政资源向农村基层党组织倾斜问题的调研报告

基于利益共享的流域生态补偿机制研究

——以洪湖分蓄洪区为例

浅谈洪湖分蓄洪区建设与管理

浅析洪湖东分块蓄滞洪区工程建设

国家社会治理研究

政权产权关系视角下的当代俄罗斯国家治理初探

依法治国背景下的包容性发展实践

正义实现的前提是把权力关进制度的笼子

以党的十八届四中全会精神为指导推进基层法治政府建设

论全面依法治国背景下的农村法治教育创新

行政诉讼中引入调解制度之争议与探索

核心价值观：如何安顿青年学子躁动的灵魂

新型城镇化进程中新生代农民工的观念冲突探析

地方治理创新研究

为漂浮的群体打造幸福的家园——潜江市移民新村社会治理模式创新调查本文是湖北省政府重大招标课题《湖北省南水北调移民新村社会治理创新研究》的阶段性成果。李伟南徐彬涂晶李伟南、徐彬，湖北工业大学经济与管理学院教授；涂晶，湖北工业大学经济与管理学院硕士研究生。

摘要：南水北调工程移民背井离乡，成为一个“生活漂、经济漂、权益漂、情感漂”的特殊群体。为了给“漂浮的群体”打造幸福的家园，湖北潜江创建了以“一站三民”为核心的移民新村社会治理模式，即社会服务上，整合农村网格化管理、党员便民服务站、政务超市等多种资源，打造移民社区便民服务站，实现“一站式”服务；经济上，通过“一村一品两项目”达到“帮民致富”；政治上，通过“一村四主三干部”实现民主共治，构建和完善立体的矛盾纠纷化解体系，实现“由民做主”；社会生活上，通过道德、文化、社会教化、心理干预和技能培训来达到“助民成长”。该模式构建了多主体合作共治的民主治理格局，提升了移民社区社会治理能力，从源头治理社会风险，强化依法治村，构建了矛盾纠纷化解的立体模式，实现移民生活方式优化与美丽家园建设的良性互动。

关键词：南水北调工程移民；漂浮的群体；“一站三民”

南水北调工程是“世纪工程”，移民问题是“世界难题”，安置丹江口水库移民是我省一项艰巨的政治任务。

库区移民背井离乡，在相当长时间内，将成为一个“生活漂、经济漂、权益漂、情感漂”的特殊群体。管理这个“漂浮的群体”，让他们生活更加幸福，需要充分了解库区移民的现实困难和发展障碍，在现有理论和相关政策的指导下，不断创新移民新村社会管理创新的体制机制。

课题组以湖北省潜江市移民新村为研究样本，在调查研究的基础上，提出了移民新村社会管理的新模式，并在潜江市柳陂移民新村付诸实践，取得了良好的效果。

调查发现，移民搬迁后，处于“生活漂、经济漂、权益漂、情感漂”等生存状态，究其原因在于公共服务相对滞后，生存压力加大，导致移民生活漂；收入增加缓慢，治理基础脆弱，导致移民经济漂；治理体系不完善，合法权益难保障，导致移民权益漂；文化供需失衡，归宿感不强，导致移民情感漂。

在“美丽乡村”建设和社会治理体系创新的背景下，为了落实“搬得出、留得住、能致富”的移民工作总要求，为潜江移民这个“漂浮的群体”打造幸福的家园，我们提出了以“一站三民”为核心的移民新村社会治理模式，即社会服务上，整合农村网格化管理、党员便民服务站、政务超市等多种资源，打造移民社区便民服务站，实现“一站式”服务；经济上，通过“一村一品两项目”实现“帮民致富”；政治上，通过“一村四主三干部”来实现民主共治，构建和完善立体的矛盾纠纷化解体系，实现“由民做主”；社会生活上，通过道德、文化、社会教化、心理干预和技能培训来达到“助民成长”的目的。

该模式在潜江市柳陂新村付诸实施后，产生了良好的效果：构建和完善了移民村社会治理体系，形成了多主体合作共治的民主治理格局；提升了移民社区社会治理能力；通过“一站三民”治理模式，实现了从源头治理社会风险；强化依法治村，构建了矛盾纠纷化解的立体模式；实现了移民生活方式的优化与美丽家园建设的良性互动。

该模式得到了湖北省政府和湖北省移民局的充分肯定，中央电视台、湖北电视台等多家媒体对其进行了专题报道，已经产生了一定的社会影响。

一、研究的缘起与基础

（一）研究的缘起

我国是一个水土资源分布严重失衡的国家，为了改变水资源空间分布不均的问题，实现水资源的再分配，提高水资源利用效率，满足经济社会发展的需要，我国实施了大规模跨流域调水战略（IBWT）Lu Chunxia, Xie Gaodi, et al. Approaches to evaluate the effects of hydraulic engineering on river ecosystem  services［J］. Chinese Journal of Applied Ecology,2003, 14(5):803-807.。南水北调工程就是这样一项时空跨度大、对我国经济社会发展具有重大战略意义的“世纪工程”，丹江口水库是中线工程的水源地。将库区沿岸30万居民迁出库区，从而出现了一个“生活漂、经济漂、权益漂、情感漂”的特殊群体——库区移民，我们团队中就有同学是这个群体中的一员。基于对这个“漂浮的群体”的敬佩和关爱之情，我们选择了本研究课题。

移民的社会治理是“世界难题”。根据“十八大”会议精神和“四个全面”的战略要求，结合湖北潜江移民新村的实际，课题组认为移民村社会治理创新要将新型城镇化、新农村建设、社会治理模式创新和法治社会建设的战略目标和政策要求融入进去，立足移民的特点，创造一套新的社会治理模式，解决移民生存和发展中的具体问题，实现“搬得出、稳得住、能发展、可致富”的移民工作目标。让这个漂浮的群体更加幸福，不仅有利于南水北调工程的顺利推进，而且对迁入地社会和谐具有十分重要的意义。不仅如此，我们希望本研究不仅能有效解决丹江口库区移民的具体问题，而且希望能为各地乡村社会治理实践提供借鉴。

（二）移民村治理的理论探讨和实践探索

移民村治理是多学科关注的重点问题。不同学科的学者用同化、社会融合、社会并入等范畴研究移民社会融入问题，这就是早期的移民社会治理研究，社会融入被认为是社会治理的效果显示。

学者们发现，社会融入是一个包含经济生活、文化教育、政治活动、观念认知融合的多维度概念，其中，经济融入（主要指移民在劳动力就业市场、职业地位、经济收入、消费水平与消费模式、住房等方面的融合）是前提。Christian Dustmann. The Social Assimilation of Immigrants, Journal of Population Economics, 1996，9（1）：37-54.学者们还设定了融合的具体指标和路径，Derek Hum &Wayne Simpson, Economic integration of immigrants to Canada : a short survey, Canadian journal of urban research, 2004，13（1）：46-61.并用类型化的方式来描述与测量移民群体的社会融入度与融入过程，有代表性的成果有“二维度”模型（戈登）、“三维度”模型（杨格-塔斯）、“四维度”模型（恩泽格尔）等。

我国学者的移民村社会治理研究兴起于20世纪90年代。学者们根据不同生计方式和目的，设定了城镇化开发模式桑敏兰.宁夏生态移民与城镇化发展研究［J］.西北人口，2005，(1).、产业开发模式等生态移民开发模式，认为在移民开发中，要重视“人力资本”投资，走“文化移民”道路，形成移民新村的“文化”“旅游”和“后发优势”赵成章.生态移民与西藏生态环境保护［J］.西部论丛，2006，(5).，建立移民社会保障制度初春霞，孟慧君.内蒙古生态移民面临问题及其对策思考［J］.北方经济，2005,(6).等，影响生态移民的主要因素有资金约束、政策导向、资源整合和陈旧思想观念等。

以上理论探讨是本研究的理论基础。实际上，我国农村（含移民村）的社会治理实践远比理论探讨更加复杂和丰富多彩。资料显示，目前，我国村治理模式的共同特征包括：一是多主体的协同治理。如河南省强化“三会”（民主议事会、民主监事会、民事调解委员会）在移民村治中的作用，在村“两委”（村党支部、村委会）领导下，建立民主议事会、民主监事会、民事调解委员会，加强基层民主建设，调处各种社会矛盾。成都探索实施“三社互动”（社区、社会组织、社工）社会治理创新模式。所谓“三社互动”，就是将社区、社会组织以及社工共同投入到社区治理，其中，社区是主体，社会组织是载体，社工是两者之间的桥梁。二是依法治村。如山东莒县探索实施“法德一体”的社会治理模式，在加强法制建设的同时，强化了公序民俗、道德教化的作用。三是引入社区管理的理念，实施网格化治理，将现代网络技术引入到农村社会管理体制中。许多移民村都建立了这样的网络系统。这些实践探索为本研究提供了有价值的样本。

二、潜江市移民新村社会治理调查

（一）调研描述

1.样本选择

选题确定之后，课题组先后赴湖北潜江、河南郑州、武汉江夏区、湖北襄阳等移民安置点进行调研，调研活动得到了省南水北调办公室（下文简称“南调办”）和移民局的大力支持。从样本的典型性、代表性、迁入安置地政府的实践探索成果等多方面考虑，我们选择潜江市为调研对象，并最终确定“柳陂移民新村”为调研样本。

根据国务院南调办、湖北省南调办的要求，2010年，潜江市接受安置南水北调中线工程丹江口水库移民2699户，11309人，移民来自郧县、郧西县、武当山特区等三地，共有安置点17个，涉及全市7个镇处场。

柳陂新村位于潜江市北部偏西的广华办事处，属于江汉油田矿区，含四个行政村，分村集中安置，公共基础设施共护共享，但行政村建制仍然保留，村“两委”等组织及功能与普通行政村一样。是潜江市最大的移民安置点，安置丹江口库区柳陂镇的兰家岗村285户、1209人，舒家沟村218户、895人，挖断岗村200户、817人，青龙村144户、597人，共计847户3518人。安置点建设面积420亩，配置耕地5637亩（其中按国家政策给移民人均1.5亩承包地，按人均0.1亩配给村集体作为生产发展用地），另外酌情配给少量的机动地。交通、医疗、水利、教育等基础设施建设一应俱全。

2.数据采集

课题组收集了国内外有关“乡村社会治理”、“移民”的大量理论研究成果、国家及各级地方政府的相关文件、领导讲话、政策法规、地方志等相关资料，根据本研究的需求，对与本文相关的成果、政策法规等进行了梳理，以期为本研究的展开奠定良好的基础。

在文献研究的基础上，制定了调研方案。2014年4—7月，课题组先后三次来到潜江市柳陂新村进行实地调研，调研采取入户访谈和发放调查问卷的方式，共发放调查问卷364份，回收问卷316份，访谈农户240户，接受访谈人员316人，访谈记录近11万字，收集到大量第一手资料。

（二）柳陂移民新村社会治理存在的问题及成因

从总体上看，移民搬迁后，存在着诸多矛盾和问题。主要表现为：（1）搬迁安置过程中的利益纠纷突出；（2）背井离乡带来的情感阻隔和心理不适；（3）原住地以旱地种植、水产养殖、林业、庭院经济等为主与迁入地平原地区以水田种植为主的生产方式差异性，导致移民技能流失、生产效率低下；（4）移民搬迁后收入来源减少而刚性支出大幅度增加，补贴资金不到位，移民生活压力骤然加大，对可持续生计和经济收入增幅满意度低；（5）村集体经济贫弱，村级党群干群关系紧张，“空心村”和“三留守”人员社会生活的矛盾和困难较多；（6）移民（尤其是年龄偏大的移民）就业困难，自主创业由于缺少人脉资源等社会资本而无法解决资金、技术、市场等诸多难题；（7）社会融入障碍较多，增收无门路，生存压力和生活不便导致焦虑和心理不适应；（8）基础设施亟待完善等方面的问题，不容忽视。传统的社会管理模式已经不适应新形势下移民安置工作的需要，必须进行社会治理创新工作。

1.生活漂：公共服务相对滞后，生存压力加大

农村公共服务水平和质量相对于农民的需求而言严重滞后，与城镇相比，也存在巨大的落差。

移民迁到安置点后，面临陌生的地理环境、新的行政区划和隶属关系，生产生活方式与原住地都有很大的差距，生产生活困难增加，相对于本地居民，对公共服务和日常生活服务的需求更多也更迫切。然而，移民在安置地几乎没有任何的人脉关系和社会资本可以利用，在“人生地不熟”的环境下，移民的一些现实生活困难难以有效解决，移民普遍产生生活无着落的漂浮感。

从表1可以看出，医疗服务满意度严重偏低，80%左右移民认为一般或不满意。教育和养老服务的满意度均不足50%，科技服务的满意度不足40%。灌溉、耕地服务的满意度均在60%左右。道路、饮水、电力的满意度均超70%。

2.经济漂：收入增加缓慢，治理基础脆弱

移民搬迁后，收入来源减少而刚性支出大幅度增加。从收入上看，原住地人均耕地和水面较多，种植、养殖、庭院经济、瓜果蔬菜等经济作物、林产品等十分丰富，除了满足自身需求之外还能带来可观的现金收入，临近十堰丹江的区位优势，就地打工收入较多；搬迁后，除了人均1.5亩质量不高的耕地之外，其他资源和优势尽失。从支出上看，在原住地，粮、油、蛋、肉、蔬菜等生活必需品自给有余；搬迁后，仅粮、蔬菜能够部分自给外，其他基本要靠购买，致使移民刚性支出大幅增加。

大部分移民家庭年总收入偏低。在316份问卷中，有244名移民做出了回答。如表2所示，对于2013年移民家庭年总收入，有40名表示低于10000元；有42名表示在10000元至20000元之间；有40名表示在20000元至30000元之间；有40名表示在30000元至40000元；有82名移民年收入不少于40000元。由此可见，大部分移民家庭年总收入偏低，物质生活水平难以满足其生存发展需求，需采取措施帮助移民经济增收。

从收入结构看，2013年移民家庭收入19.41%来自移民安置费，17.9%来自务农收入，28.55%来自务工收入，18.9%来自个体经营，其余部分收入由退休金/养老金、低保等社会福利、家庭成员补助、农业性政策补贴、迁入地政府补贴和财产性收入组成（如下图）。

图1移民家庭收入结构

和搬迁前相比，受访者表示自己家庭年收入增加的仅占比10.7%，近90%的家庭感觉到家庭收入减少。与当地人收入状况相比，认为其家庭收入比本地人多的仅占8%；认为其家庭收入比本地人少的占46.7%；7.3%的受访者认为没有差距，如图2。

图2移民的家庭收入与迁入地村民收入差距认知

从支出状况看，问卷调查结果显示，移民家庭总支出总量增加幅度在年增加20000元左右，家庭收支基本平衡，家庭储蓄没有明显的增加，移民普遍感到经济并不宽裕。

图3移民的家庭支出结构

图3显示，导致移民支出增加的原因主要是消费结构的变化，移民家庭支出36.6%用于日常生活开支，29.97%用于生产发展投入，其余部分用于儿女教育、医疗支出、养老支出、文化技能学习、娱乐休闲、人情往来、一次性支出和回乡探亲、祭祖。由此可见，移民支出多用于生产生活所需，在儿女教育方面的投入较少，缺乏文化、技能的学习，支出结构有待调整。其中，因“移民”而产生的支出较多，如回乡探亲、祭祖、文化和技能学习支出等。

3.权益漂：治理体系不完善，合法权益难保障

移民的政治参与意识较强，尤其对与自身利益相关的政治权利比较关注，希望依托移民新村领导班子谋求利益最大化的要求十分强烈，也希望上级政府和本村的能人帮助他们主张权利，保护其合法利益。然而，从实际情况看，移民对政治参与的结果的认可度评价并不高。

图4显示，从村两委的选举结果满意度上看，认为选举结果十分满意的仅占3.4%；认为比较满意的占28.1%；认为不太满意和不满意的占43.2%；认为无所谓的占25.3%。超过1/4移民对两委选举漠不关心，接近1/2的移民对选举结果不满意，表明移民政治素养意识和村两委选举的公正性还有待提高。

图4移民对上一次村两委选举结果满意程度

另外，移民普遍认为村干部民主决策意识薄弱，村干部决策前通常不征求移民意见的占80%，偶尔征求移民意见的占14.5%，只有5.5%的受访者认为村干部经常征求移民意见，如图5。这就表明，村干部在日常管理中，对移民的意见不够重视，降低了移民的政治参与热情。

图5村内日常管理中，村干部意见征集情况

图6表明，移民希望监督本村的“三资”（资产、资金、资源）使用情况。然而，受访者表示了解资产、资金、资源情况的仅占3.9%，75.3%的移民表示并不了解本村“三资”情况，7.8%的移民表示无所谓。移民对“三资”不能有效监督，降低了公共资产的有效使用，也不利于公共权力的阳光运行。

图6移民对“三资”的了解情况

从查阅相关档案获悉，实际上，该村的“三资”监督体制机制是比较健全的，但调查发现，村民对此并不了解，知晓存在三资监督制度的仅占16.9%。7.8%的受访者表示不了解，75.3%的被访者表示无所谓。正因为如此，村民对村务、政务、党务公开的可信度认知并不高。如图7所示，认为村务公开的内容非常可信的，仅占4.7%；认为不太可信和不可信的分别占23.3%和24%。

图7村民对村务公开内容的信任程度

4.情感漂：文化供需失衡，归宿感不强

调查发现，移民新村均有农家图书屋，远程教育设施、村民娱乐中心等设施，但村民反映有些设施从未开放，村民平常的娱乐方式仅限于打牌、聊天。

移民一方面要求高质量的文化设施，一方面参与文化活动的积极性不高，导致移民新村娱乐文化设施空置现象。当问到为什么没有广场舞时，村民反映“在很多人面前跳，有点不好意思”。此外，村干部和相关政府没有将文化建设计划落实到位，导致农家书屋和远程教育设施的开放没落地和利用机制不健全。

移民普遍认为，政府对移民村文化建设的支持力度不够。在问及政府对移民村文化建设支持程度时，316份调查问卷中，有270份做出了回答。有2人没有做出选择，占比0.7%；38人认为支持程度比较强，占比14.4%；90人认为支持程度比较弱，占比33.3%；68人认为非常弱，占比25.2%；72人表示不清楚，占比26.4%。

在移民村文化建设内容的针对性上，受访者普遍认为，文化建设活动的针对性不强。仅有占8.1%的受访者认为政府有针对移民村的文化服务，72.3%的人表示政府并未针对移民村进行文化服务，15.5%的人表示不清楚，4.1%的人未作答。

从文化建设的效果看，受访者认为文化建设较之前变化非常大和变好了的分别占2.1%和24.7%；32.2%的人认为变差了；25.3%的人认为不清楚，见图8。

图8相较之前移民对当前文化建设的感受

5.人居环境“硬软”失调，生活方式亟待优化

按照新农村的要求，统一规划建设的移民新村布局整齐，虽也存在一些质量问题，但房屋、路、水、电、气、绿化等基础设施建设基本到位，移民对此给予充分的肯定。如图9显示，移民对人居环境表示非常满意和满意的分别达到6.6%和32.5%，仅有4.6%的人表示不满意。在硬件设施基本到位的基础上，在今后的工作中应重视移民生活方式的优化和提升，克服人居环境“重硬轻软”的问题。

图9移民对新村人居环境的满意度

三、移民新村社会治理模式创新设计

在对柳陂移民新村社会治理现状进行广泛深入调研的基础上，根据移民治理的理论和南水北调中线工程移民安置的政策，结合潜江市移民安置点的实际情况，充分考虑移民的诉求，取得湖北省移民局和潜江市政府及相关职能部门的大力支持，依托湖北省人文社科重点研究基地——湖北农村社会管理创新研究中心，开展移民新村社会管理制度的顶层设计，提出了以“一站三民”为核心的社会治理方案。

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