以地方创新推动民主与善治（代序）

前言

第一章  行政改革案例

  1 “扩权强县”中的浙江地方政府转型

  2 博弈论视角下的省管县改革：以浙江省义乌市为例

  3 杭州市政府“开放式决策”的一般要义

  4 生态补偿机制建设中的“浙江经验”

  5 西湖的非门票经济

  6 杭州市“红楼问计”中的善治

第二章  制度创新案例

  1 制度创新与制度分析：以兰溪市公交车改制为例

  2 后陈创举：“村务监督委员会”制度创新与运用

  3 松阳县：“宅基地换养老”实践运作与制度创新

  4 中国农村改革的源头：永嘉燎原社的包产到户试验

  5 网络社会中的政治参与及其政府管理应对

  6 权力监督的新样本：乐清市人大常委会的“人民听证制度”

  7 “仙居工业性投资项目行政审批40个工作日办结”中的行政审批制度改革分析

第三章  行政权力案例

  1 公共管理中的权力冲突分析

  2 政府权力的边界：以浦江的“道德革命”为例

  3 公共管理中的角色冲突分析

  4 公共管理中的利益冲突分析

  5 武义高山农民下山脱贫中的政府职能

  6 厦门PX事件的公共选择分析

第四章  公共政策案例

  1 杭州市上城区“居家就业”政策分析

  2 杭州祥符桥社区“村规民约”的制度分析

  3 省管县体制的政策过程比较：基于浙江、吉林的比较研究

  4 医疗卫生服务中的政府工具选择

  5 桐庐“江南时节”民俗改造的公共政策分析

第五章  电子政务案例

  1 椒江区网上审批系统建设实践成果与思考

  2 地市级政府部门网站的绩效考察

  3 警务工作的信息化建设

  4 政企信息共享建设中的效果分析

第六章  社会管理案例

  1 瑞安市“外来人口协会”的管理功能分析

  2 “杭州经验”中的城市消费品质化

  3 城市品牌网群与社会管理创新案例评析

  4 杭州市社会复合主体建设中的文化互信

  5 “杭网议事厅”：信息化时代的社会管理新思路

  6 浙江省农村低保建设：基于底线公平理论

  7 诸暨“枫桥经验”：中国农村社会管理创新的样板

  8 精神保障：老年保障的重要内容

第七章  地方治理案例

  1 武义县“村务监督委员会”中的民主监督机制

  2 得罪政府还是得罪百姓：义乌市大三里塘村村长金××的现实“困惑”

  3 “村委会选举”的竞选策略分析

  4 天台县民主决策“五步法”：后选举阶段的民主机制创新

  5 航埠镇“两监督一赔偿”改革：从“软监督”向“硬监督”的尝试

  6 龙溪乡：“村民代表会议主席制”实践与创新

  7 常山县“民情沟通日”制度：协商民主取向公共参与创新

  8 庆元县委组织部技能型乡镇政府建设

  9 上虞市“四不出村”工作法实践与创新

第八章  非政府组织管理案例

  1 “车友会”组织与管理的文化分析

  2 消费维权运动的组织分析

  3 杭州市“丝绸女装行业联盟”中社会复合主体多元治理

  4 “美之声”组织：治理理论下的政府与非营利性组织

  5 非政府组织参与社会管理的优势及局限性分析

  6 中国慈善乱像，是谁的尴尬？——基于“郭美美事件”的分析

  7 慈善是一门生意？

第一章  行政改革案

例1“扩权强县”中的浙江地方政府转型

【教学功能】

本案例适用于《公共管理学》、《公共政策分析》、《地方政府学》、《“浙江经验”与“浙江现象”解读》等MPA课程的教学，旨在使学生理解我国地方政府在社会主义现代化建设中的作用，领悟（地方）行政改革之于和谐社会解构建的重大意义。其中地方政府的概念界定、行政改革的内涵与外延、行政改革的要求与启示等是本案例分析的重点。

【案例正文】

从1992年至今，浙江省已经进行了五轮强县扩权改革。扩权主要采取三种方式进行：一是减少管理层级，原来县报市再报省，改为县直接上报省审批和管理；二是由省以交办的方式下放，直接由县审批和管理；三是市通过交办的方式将权限下放给县审批和管理。

2002年8月17日，第一轮“强县扩权”在浙江展开。在浙江省委、省政府的强力推动下，313项本该属于地级市经济管理的权限“空降”到20个县级行政区头上：绍兴、温岭、慈溪、诸暨、余姚等17个县和杭州、宁波的三个区。这313项权限事无巨细，一一罗列，被认为是“真金白银”。这份浙江省委办公厅下发的文件涵盖了计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等12大类扩权事项，几乎囊盖了省事两级政府经济管理权限的所有方面。

文件里用四个字来概括扩权的总体原则：“能放都放”，即除国家法律、法规有明文规定的外，须经市审批或市管理的，由扩权县（市）自行审批和管理；须经市审核、报省审批的，由扩权县直接报省审批，报市备案。用绍兴县一位企业家的话讲就是，“企业今后审批，要么到县里，要么到省里，市里这一关就直接跳过去了”。

随后的一条规定更加显示除了浙江省高层强力推行“扩权”的决心：对国务院有关部委办文件规定的，须经市审核、审批的事项，原则也可以放，具体操作中可以采取两种形式，一是采取省、市政府委托、授权、机构延伸、个案处理的办法；二是积极争取中央有关部委办授权或同意。文件语言很枯燥，但对于经济强县而言，这些话的意义是实质性的，几乎一夜之间，他们在经济管理权限上几乎和行政上级地级市“平起平坐”了。

经过几年的探索与创新，2006年11月浙江启动第四轮强县扩权试点。这一次，义乌成为主角，因为这次扩权只针对义乌。文件这么描述：“赋予义乌市与设区市同等的经济社会管理权限；推动义乌优化机构设置和人员配置。”其中的主要原因，是因为“脚大鞋子小”、“馒头比蒸笼大”。经过几轮放权，义乌已获得了更多的自主权，比如公务员考试、汽车换牌、卫生系统考试、班车票价核定等，这些以前必须在金华市（地级市）审批的权限，都已下放到义乌。

2009年年初，浙江省开始了第五轮强县扩权改革。与以往不同的是，当年8月该省还配套出台了《浙江省加强县级人民政府行政管理职能若干规定》，这是全国范围内首部关于“扩权强县”的省级政府规章。这个规章规定，凡是法律、法规、规章明确以外的省和设区市的管理权限，除规划建设、重要资源配置、重大社会事务管理职能外，其他社会经济管理职能原则上应当交由县（市）政府或其相关主管部门行使。也就是说，义乌的经验已经开始在浙江全省推广。

（材料来源：陈世香、王志华：《行政案例分析》，武汉大学出版社2007年版。有删改）

【案例分析】

在我们分析地方政府转型问题之前，有一个概念必须首先弄清楚，那就是什么是“地方政府”（local government）？对此的界定，见仁见智，中外皆然。一般说来，它是管理某一国家行政区域事务的政府组织的总称，通常与中央政府（或联邦政府）相对应。在我国它主要包括省（市）、地（市）、县（市）、乡（镇）级政府。有时，人们又将乡（镇）政府、街道、居民委会员等（村民委员会）称之为“基层政府”（grass-root government）。

宏观上，地方政府改革主要集中于行政体制与政府职能两个方面（即“行政体制改革”、“行政职能改革”）：前者主要体现在：行政区划、行政区域调整、区域（地方）合作、机构整合（机构精简、大部制等），后者则表现为行政管理职能的集聚、整合、细化、强化、弱化等，如权力集中、权力下放、建章立制（regulation）、放松规制（deregulation）、强化监督、弱化控制、注重民生等。

改革开放以来，我国对地方行政体制的改革进行了不懈地探求，并且硕果累累。理论层面上的探索主要有以下四种观点陶学荣：《公共行政管理学导论》，清华大学出版社2005年版，第101页。：一是修改宪法，变地区行署为一级实质政权组织；二是撤省建区，区管市，市管县；三是撤销地区，全面实行市管县体制；四是撤销市管县体制，实行省管县体制。但是第三种方案被采纳，于1983年市管县体制在江苏省试点，并逐步全国推行，成为主流改革模式。

在政府职能改革方面，包括浙江在内的诸多地方政府主体更是进行了各种有益的探索：在职能定位方面，由“管理型政府”逐步转向“服务型政府”；职能核心由“经济建设型政府”渐次转向“公共服务型政府”；决策模式由“技术型内部决策”渐渐转向“开放式公共决策”；公共政策价值取向由“公共权力导向”逐渐转向“公民权利取向”……

本案例论及的浙江省“强县扩权”，行政改革意旨浓厚，它既有行政体制方面的些许调整，又有更多的政府管理职能的“扩权”。从2002年起，浙江省“313项本该属于地级市经济管理的权限‘空降’到20个县级政区头上。……几乎一夜之间，他们在经济管理权限上几乎和行政上级地级市‘平起平坐’了。”尤其是经过2006年的第四轮强县扩权、2009年的第五轮强县扩权，包括义乌在内的县级市的行政管理职能空前强化，“凡是法律、法规、规章明确以外的省和设区市的管理权限，除规划建设、重要资源配置、重大社会事务管理职能外，其他社会经济管理职能原则上应当交由县（市）政府或其相关主管部门行使”。

“强县”之所以要进一步“扩权”，是因为这些县（市）“脚大鞋子小”、“馒头比蒸笼大”，是为了更好地促进强县经济社会的又好又快的发展，是为了探索经济社会发展中政府、市场、社会、企业之间和谐关系模式，是为了进一步保障广大民众的各种合法权利，是为了更好地利用国内、国外两个市场……

除此之外，“强县扩权”的“浙江经验”给予我们的主要启示还有：（1）以人为本、科学发展。行政改革应始终围绕着“构建社会主义和谐社会”、“为人民服务”等核心公共管理价值观念展开，并以保护广大民众的根本利益为基本政策指向；（2）有效政府、顺势而为。行政改革中，抽象地谈论“大政府、小社会”“小政府、大社会”“大政府、大社会”之优劣可能对行政改革意义不大，问题的关键是从本地出发、因势利导、审时度势、有可为有可不为。与其坐而论道，不如脚踏实地；（3）基层入手、顶层设计。广大民众对行政改革的期盼与热情，对改变现状的智慧与意愿，一点也不比政府官员少，时下我国行政改革的关键是政府、政府机构、政府官员能否放下身段，认认真真倾听民众心声，能否把广大民众的闪光智慧（哪怕是些许的、稍纵即逝的智慧）切实融入到现实的政策框架、政策实践中，少做或不做那些有违民意、有失民心、不利民生的事；（4）依法行政、法治取向。公共权力、公共利益、公民权利、制度创新、利益表达、利益博弈、利益分配等这些时下公共管理的核心要素，若要积聚起来共同成为行政改革的积极力量，其中的法制（依法行政）、法治（以法行政）的因素必不可少。

【问题与探讨】

（1）地方政府的改革过程，事实上就是不同政府主体之间利益表达、利益博弈与利益分配的过程，但这些都离不开公众的利益（公共利益）。结合本案例，说明如何看待和处理政府利益（国家利益）与公共利益二者之间的关系。

（2）浙江省把更多的权力赋予县级市以后，地（市）级政府随之陷入了某种尴尬的境地（由“父子关系”变为“兄弟关系”），这种尴尬主要体现在哪些方面、为什么？

（3）从公共管理的视角，说明“强县扩权”与“扩权强县”之间的异同。你认为判断“强县扩权”行政改革成功与否的主要标准、程序是什么？

【参阅书目】

1陈世香、王志华：《行政案例分析》，武汉大学出版社2007年版。

2易重华：《中国地方政府转型》，中国社会科学出版社2008年版。

3王阳：《转型时期地方政府定位》，人民出版社2005年版。

4沈荣华：《中国地方政府学》，社会科学文献出版社2006年版。

5薄庆玖：《地方政府与自治》，五南图书有限公司1992年版。

6胡盛仪：《地方政府原理》，中国文联出版社2003年版。

7俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版。

8孙荣等：《行政学原理》，复旦大学出版社2001年版。

9娄成武：《行政管理学》，东北大学出版社2002年版。

10齐明山：《行政学导论》，大众文艺出版社2001年版。

案例撰写：李长根张凤合（主题：行政改革）2博弈论视角下的省管县改革：以浙江省义乌市为例