第一章　治理现代化的标准及新疆的目标定位

　第一节　治理现代化的提出及其标准

　第二节　新疆的目标与定位

第二章　制度现代化：新疆推进治理现代化的重要任务

　第一节　加快民主政治建设

　第二节　加快协商民主建设

　第三节　和谐新疆及其机制建构

第三章　新疆协商民主建设的原则

　第一节　新疆协商民主发展的价值基础在于一体多元

　第二节　协商民主与选举民主不可偏废

　第三节　凝聚改革共识是协商民主的实践原则

第四章　新疆各领域中的协商民主

　第一节　新疆自主创新进程中的协商民主

　第二节　新疆和谐民族关系构建中的协商民主

　第三节　新疆和谐宗教关系构建中的协商民主

　第四节　新疆民生发展中引入协商民主机制的独特作用

　第五节　 新疆生态建设中协商民主的作用

第五章　新疆党的基层组织协商民主实践

　第一节　新疆党的基层组织中的协商民主的可行性与路径

　第二节　新疆党的基层组织中协商民主机制建设的问题与对策

　——以新疆高校党内基层协商民主机制建设为例

附：新疆高校师生诉求表达现状及机制建设调研报告

参考文献

后记

第一章　治理现代化的标准及新疆的目标定位

第一节　治理现代化的提出及其标准

党的十八届三中全会把完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，突出了党在新形势下对于构建新政治秩序的政治能力和政治理念，标志着中国特色社会主义治理理论与实践的创新。

一、治理现代化提出的背景和依据

第一，各种社会阶层的力量整合对原有政治体制和政治秩序提出了挑战。

新政治秩序的有效建立，意味着对改革开放三十多年来涌现出的新的社会阶层给予包容和包纳，确立其在社会政治关系中的地位，从而反映其在政治、经济等各方面的诉求和利益。新秩序的建立使各种力量各得其所，使各种力量进入各自轨道，同时以制度化的设计使各种力量的活力得以调动，并在最大程度上得以迸发。

如果新生的各种社会阶层的力量无法得到有效的整合，现有的政治体制拒绝或者根本无法接纳它们的力量，则这些力量的存在即是以一种外溢的方式而存在，而且是以原有体制“对立面”的样式存在。这些实实在在的力量，一天不纳入设置的轨道，一天就得不到有效的控制和引导，势必对现存体制和社会构成危害或者潜在危害。当今社会各种思潮涌动，不同利益博弈，社会力量左突右奔都说明整合并未实现。

事实上，这种构建容纳和包容新社会阶层的政治秩序的努力在改革开放以后一直没有停止过，其建立的过程是社会主义民主制度、各项具体政治体制的完善过程，而今改革开放已过三十多年，各项政治体制的完善进入到了制度化、体系化、系统化、优化整合的新层次。

因此，十八届三中全会把完善和发展中国特色社会主义制度与推进国家治理体系和治理能力现代化并列，作为了全面深化改革的总目标。

第二，政党、国家、政府、社会的关系需要找到新的平衡。

在更新政治秩序的过程中，由于涌进了新的阶层力量，它们对于过去政党、国家、政府、社会各自的地位以及相互关系带来了冲击和影响，会引发政党的兴旺或者衰落、社会的崛起或者萎缩、政府“大小”的变化、国家权力的巩固或者削弱……因此，对于新社会阶层的冲击要有一个充分估计，更要对政党、国家、政府、社会的关系加以深层次把握，并找到平衡点。

每个国家既有的政党、国家、政府、社会之间的关系承载了历史传统，有其合理性和惯性，但它又不是固守成规、不可逾越的。随着现代化进程的推进，当政党、国家、政府、社会的平衡点在新的情况下建立起来，也就说明政治在发展过程中，适应了现代化的要求，从固有的体制和治理模式中更新换代，脱颖而出，并做好对未来的铺垫工作了。

改革开放带来了我国国家与社会关系、政府与市场关系、党和政府关系等的重大变革，过去计划经济体制下国家高度集权，社会是处于极度萎缩的状态，政府对于地方和企业的管理呈现出条块分割、责权不明、统得过死、统得过细的状态，地方和企业从属于政府，没有独立的、自治的品格。

市场经济的发展促使市场主体兴起，成为社会经济领域里自治的重要力量，促使国家与社会的分权、党与政的分权、政与企的分权，促进了个人权利在政治领域、政治秩序中的突显。

十八大以后，中央成立了全面深化改革领导小组、中央国家安全工作领导小组、中央财经领导小组、中央网络安全和信息化领导小组、中央军委深化国防和军队建设领导小组等，加强了党的统一领导。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》则要求转变政府职能，改变政府干预过多、监管不到位等问题，实现有效的政府治理。《决定》还通过财税体制改革，进一步调整了中央和地方的关系。这一系列调整反映了加强党委领导、政府有效治理、市场全方位参与、社会自我调节的系统治理思路。

第三，政治秩序构建的礼法系统需要跟进和升级。

伴随着政治秩序的再建、体制的变迁、治理模式的更新，整个社会的礼法系统也必须跟进和升级。因为制度拥有是一个问题，制度的认可和运转是另一个问题。民众的意识需要与周围正在发生的政治环境变迁相调适、相适应，只有得到了民众的认可，制度才拥有合法性，才能够切实发挥出制度的优越性，治理的绩效也才能显现出来。

民众利益的保护一是靠法治，二是靠德治。法治保障权力关在制度的笼子里，使政府不能擅权，政府官员不能够以权谋私，政府的权力不去侵犯和侵蚀人民的利益，而是保障人民的利益，为人民服务。同时，法治也保障个人、社会能够参与社会治理，以法律途径实现当家做主。

德治承载的是社会伦理秩序，这一秩序与法律塑造出来的社会秩序有所区别，与政治制度塑造出来的政治秩序也有所不同。《论语》中说“为政以德，譬如北辰，居其所，而众星共之”，治理国家要以德来感化人民，那么人民将都来归附。好像北极星，静居在它的地位，而漫天星斗都环绕它运行。而《道德经》里也指出：最高的德，在亲民，在止于至善。

可以说，中国天人合一的思想不仅遵循了社会伦理秩序、政治统治秩序，而且遵循了自然大道的秩序，它不仅是一种手段，同时也是目的和最后追求的和谐价值。这些传统的思想已经深植于中华民族的文化之中，要想推进中国治理现代化，需要借助和发扬传统文化，使之为制度注入内在文化价值。

制度和法律并不催生民众的忠诚与信任，只有政治秩序蕴含了为人民所认可的文化价值，其政治制度才会得到认可，其政治领袖才拥有政治动员能力，其社会政治才会清明。

礼法合治的系统无疑是一个创新，是中国国家治理现代化集成创新的重要内容和基础。

二、治理现代化的衡量标准

（一）治理现代化的价值标准

通过治理体系现代化和治理能力现代化两个相辅相成的成长过程，最终要达到什么样的治理目的和目标，这就是治理现代化价值标准问题。

我国是一个拥有几千年治理历史的文明国度，不仅有大量的治理案例、丰富的治理理论、令世人惊异的治理机制、良好的治理效果，而且最终形成了中国绵延的治理价值理念——中国人对国家统一的高度认可。而这一价值理念又进一步塑造了中国的治理结构和模式。

在检视其他国家的治理现状和历史的时候，我们不难发现每个国家也都有其治理的特色和历史传承，印度的民主制度特色鲜明，但其国家政权的效率遭到诟病；新加坡的法治特色鲜明，但因人口少，其借鉴的推广价值比较具有局限；欧洲治理的特点是建立一体同盟，但其统一的基础在不断撼动；美国的法治、民主被奉为现代国家的经典，但是国内日前也爆发几十个城市对于警察执法的抗议，在国外力图将民主制度植入别国时也久难见成效；阿拉伯诸国中宗教在治理结构中的作用突出，其现代民主、现代文化又显不足……

总之，这些状况说明现在世界上并不存在一个将治理理论所有要素完美体现的国家，也没有一个完美的可供照搬的国家治理理论与模式。那么，治理的核心和标准是什么呢？国家治理不在于样子多么好看，要素是如何齐全，结构多么完美，治理的关键在于其内在的价值内核，价值内核是其生命力。

十八届三中全会习近平提出的国家治理体系现代化、治理能力现代化的内在价值，一是体现在传承方面，即突出我国大一统的特点，突出我国国家政权的权力。二是赋予了新的现代化价值取向，坚持将人民利益法制化，赋予法治以公平和正义。

改革开放三十多年，传统社会被打破，现代社会未成形，需要国家有力的、高效的治理整合，发挥国家政权的权力运作优势，这是必然的选择。而在社会主义市场经济的推动下，物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、制度文明又在动态的成熟之中，将其中萌生和蕴含的现代价值加以弘扬和倡导，也是国家治理吐故纳新、推陈出新的结果。

不难看出，中国的治理理论与实践面临着转型和现代化的任务，同时还肩负着将中国治理核心价值理念薪火相传的历史使命。

加强国家政权的一体化和突出法治所代表的公平和正义是中国治理现代化的两个重要价值标准。这两个重要价值标准牵扯到现代化语境治理、现代化模式和路径选择问题。

西方国家建立了现代化国家，现代产权制度、民主法治制度以及宗教、科技、教育等制度，但是从2008年金融危机的一路发展看来，次贷危机—金融危机—债务危机—经济危机—政治危机—社会危机—全球经济危机，从一国到多国，从金融领域扩大到经济领域、政治领域、社会领域，有关专家认为危机“仍未见底”。这在某种程度上反映了西方国家的治理危机，而美国等国家将现代化国家模式植入其他国家的尝试也都令人沮丧。在阿富汗，美国“十年努力和数千亿美元的投资，迄今为止没能培植出一个稳定合法的国家”[美]弗朗西斯·福山：《政治秩序的起源》,桂林：广西师范大学出版社，2012.10，第14页。。面对这些，我们不能不反思西方现代化国家的治理能力和治理系统了。

中国必须走中国特色社会主义治理道路，习近平说：“如果路走错了，南辕北辙了，那再提什么要求和举措也都没有意义了。”中国特色社会主义治理道路包括几个基本的、不能动摇的方面。第一，必须坚持中国共产党的领导、人民主体地位和依法治国三者的有机结合。第二，在坚持历史与现实统一方法论下，将以德治国与依法治国结合起来。第三，从中国实际出发，在体制完善上突出两条腿走路，即法治建设和协商民主建设。

（二）治理现代化的组织标准

治理体系的运作和能力的体现都离不开设定科学的组织标准。国家在对经济、政治、文化、社会、生态等进行综合治理的过程中,需要构建政治权力系统、社会组织系统、市场经济系统、宪法法律系统、思想文化系统等，其组织结构的设置需要服从组织标准，并以这一标准来校正组织系统的运作，才能优化它们之间的关系、保障它们处于一种较为理想的运行状态，使之有机构成一个治理组织系统。

从过去的“管理”模式到现在的“治理”模式，对治理组织标准到底有什么要求呢？

多元：治理的主体包括党、国家、政府、社会、公民等。其中党的领导是第一位的，没有党的领导一切都无从谈起。

法治：在宪法和法律的框架内，实现治理方式的法治化，用法律来保障各项规定制度的实施，用法治思维来约束政府的行为，用法治推进多元治理主体的有效治理。

协商：协商不是个人利益、个人权利的简单相加，它注重聚合。从国家和政府角度来看，要克服全能主义管理带来的困境，不仅仅要注重选举民主，更主要的是注重协商民主。在决策程序上从经验决策转向科学决策，在决策机制上从非制度决策转向制度化，离不开协商民主。从民众角度来看，公民需要投票选举，但是也需要讨论和协商的环节，在充分的协商过程中公共利益才能够从个人利益、集团利益中得以明辨和确认，为公共政策和公共决策提供切实的依据。

合作：在政治上注重民主化，加强共产党领导下的多党合作和政治协商，以及政协、人大、社会各界别、社会团体、基层群众的民主参与和相互合作；在经济上不同区域、不同产业、不同部门的合作；在文化上各民族文化的彼此尊重和互鉴互赏。

共治：权力运行轨道向平行的、互动的、自上而下的、自下而上的纵横发展，实现政府主导、公民参与、社会协同的良性互动过程。

（三）治理现代化的绩效标准

领导有力、法律权威、治理有序、服务完善、文明祥和、生态和谐、充满活力、团结和谐是治理现代化的绩效标准。习近平指出：“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”这一绩效标准体现了治理的系统性、整体性及协调性。

这一绩效标准只是宏观的标准，具体的评估指标体系有待于形成和完善。总的来说，绩效标准要全面反映治理体系、治理模式、治理方式等的运行是否有效，各级干部的治理水平和治理能力是否与治理要求相适应。

这一绩效标准反映了公平正义和市场效率，兼顾了国家权力、社会力量和个人权利三者的平衡。这一问题也是全面改革中的深层次问题之一，它牵涉到政治体制改革与经济发展的关系、政府与市场的关系。

这一绩效标准还反映了政治权力如何受到法律和社会力量的约束，并在信仰和价值标准的指引下运作。

第二节新疆的目标与定位

从治理的目标上来说，习近平在第二次中央新疆工作座谈会里已经指明，新疆的治理定位就是要坚持依法治疆、团结稳疆、长期建疆，这既是治疆理论的重要创新，也包含了新疆的治理目标。新疆治理的总目标即社会稳定和长治久安，这是新疆治理工作的总要求。具体地说，新疆治理现代化的目标体现在以下四个方面。

第一，在国家治理体系框架下建立起新疆治理体系，落实价值标准。

以制度化、程序化将党的领导落实到新疆治理上，使中央的战略与新疆地方实际结合，使国家治理理念、制度和整合力在新疆得到全面贯彻。

制度层面的基础必须打牢，治理体系是基础性的目标，也是事关进一步进行新疆治理的关键工作。既要从地方着眼进行立法和行政等各项体系的建设，同时又要确保其在国家治理体系框架之下，使党的治疆战略能够在新疆得以全面贯彻和正确实施，防止出现工作中的政策扭曲、利益错位、措施脱节等现象。

而这一问题的实质是治疆体系的顶层设计中必须体现中央的权威，地方对于中央权威的服从，即政治意识和大局意识。只有这样，才能正确处理中央与地方的关系，使新疆地方的治理体系发挥优势，造福新疆各族人民群众，实现党和国家全面推进小康社会的目标。

第二，治理体系能够符合新疆区情，实现治理绩效标准。

治理的行之有效，特别是体现在对“三股势力”能够有效打击和遏制，实现社会稳定和长治久安。

落实党的治疆方略还必须发挥地方的主观能动性，不能将内地省区的发展模式和治理模式生搬过来，那种懒省事的做法，虽然看上去是有章可循的，不会犯错误，但实际效果上看，因为忽视了本地区的区情，往往事倍功半。

在新疆，“三股势力”的活动呈现高发频发态势，对于新疆的社会稳定和民族团结构成严重危害，当前新疆经济社会发展的重点问题之一就是有效遏制“三股势力”，将民族团结作为新疆最为重要的群众工作，在实践中增强妥善处理涉及民族关系、民族团结的各种社会问题，提高利用各种有效途径维护民族团结的工作能力，促进各民族交往交流交融，在民族团结工作的绩效上真正达到习近平在第二次中央新疆工作座谈会上的要求：“各民族要相互了解、相互尊重、相互包容、相互欣赏、相互学习、相互帮助，像石榴籽那样紧紧抱在一起。”《坚定不移走中国特色社会主义法治道路》，http://world.huanqiu.com/hot/2015-01/5336150.html。

打击和遏制极端宗教主义，还必须处理好民族宗教事务，实现宗教和谐。探索用现代方法治理宗教的对策，促进宗教人士、宗教教义、宗教信众能够积极回应新疆现代科技、宪法法律、民主政治、社会伦理等各个层面的社会进程。只有这样，才能广泛团结宗教界，引导宗教回应现代化、回应社会主义。而法治的手段，最能够体现现代国家的中立态度，不介入宗教之间、宗教派别之间的斗争，对宗教界保持公平和宽容，从而树立国家的威望和法治的权威。

第三，能够推动治理实践，实现治理现代化的组织标准。

保证公共权力运行为民谋利，保障新疆各民族对制度建构的认同，激活各族人民建设新疆的活力和信心。

根据国家治理的多元、法治、协商、合作、共治这些组织现代化标准，新疆在地方治理中，需要将各种治理主体纳入治理结构中来，依照宪法和法律进行管理地方各项事务，增强法律意识和法律素养，提高运用法律手段解决民族问题的水平。而组织的机制主要依靠协商民主机制实现，使协商民主在解决民族地区的社会矛盾、在促进民族地区民主和民生发展方面更具可适应性，促进新疆社会各种力量良性互动、维护宽松稳定团结和谐的政治环境、推进各民族合作共治。

伴随着新疆市场经济的发展，体制和机制的改革是必然的，改革带来利益的变化也成为新疆社会稳定的变量，问题集中到治理的组织力上，在构建新疆治理体系的过程中，组织标准要求这一系统必须是一个开放的系统，是一个随时接受实践检验的系统。各领域的治理体系不仅各个系统彼此是开放的、互相磨合的，而且整个体系与新疆民族地区政治、经济、文化、社会、生态等建设环境也是开放的、有效联结的。

治理体系的运转必须紧密结合新疆地区的实际，以增进新疆人民的权利和利益为宗旨，在民生、生态保护等方面实现人民群众的心愿，只有这样，这一治理体系才能够得到各族群众的认同，这一体系才有可能得到进一步的实践，并逐渐完善。

各民族群众的利益在市场经济中可能要遇到集团利益、商业利益、部门利益等的干扰。这些利益在现实生活中结成紧密的利益链，如果权力不受约束、无人约束，意味着他们更大的决策影响力，而增进普通民众的福祉、改善民生和生态等问题则变得更加困难。利益矛盾势必破坏民族关系，激化社会矛盾，对新疆的社会稳定和长治久安不利。

那么，问题和症结即在对于利益链的拆分和限制，依靠法治是一条有效途径。另一条主要途径即是协商民主，将各民族群众纳入决策体系，使他们的权利有可能成为一种现实的权力。广泛表达、多层次参与，从根本上遏制利益链的权力。在此过程中，不仅化解矛盾、达成共识、增强认同，而且各民族在共同利益上达成新的团结和彼此的合作。

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