导论

    一、问题缘起与选题意义

        （一）问题缘起：免除农业税后巨变的乡村治理格局

        （二）选题意义：乡村社会达成善治的使命

    二、文献回顾与简要评述

        （一）中国乡村治理研究的学术演进

        （二）乡村治理研究的主要论域

        （三）乡村治理的分析路径

        （四）乡村治理研究的学术趋势

    三、研究方法与逻辑进路

    四、核心概念与研究界定

       （一）核心概念

       （二）研究界定

    五、可能创新与研究不足

第一章   “后农业税时代”的内涵阐释和政治意义

    一、中国农业税的历史演变与农村税费改革的历史背景

     （一）中国农业税的历史演变

     （二）中国农村税费改革的历史背景及过程

    二、“后农业税时代”的内涵阐释与政策导向

     （一）“后农业税时代”的概念简考

     （二）“后农业税时代”的特征认识

     （三）“后农业税时代”的政策导向

    三、免除农业税：政治意义大于经济意义

     （一）国家与农民关系的调整

     （二）乡村治理主体关系的优化

     （三）乡村政治稳定的逻辑实现

第二章   治理与乡村治理理论概述

    一、治理与乡村治理的内涵

     （一）治理理论的兴起与概念界定

     （二）乡村治理的提出和中国境域的诠释

    二、乡村治理的主体分析框架：国家—社会关系理论

     （一）西方“国家—社会关系”理论的演进脉络与理论检视

     （二）“国家—社会”二元分析框架下中国乡村治理的研究路径及其理论限度

    三、中国乡村治理模式的嬗变历程

     （一）传统乡村社会：“皇权止于县政”的乡里模式

     （二）民国时期：政权下沉及其“内卷化”的经纪模式

     （三）建国初期：土地改革运动中的“（乡）行政村制”模式

     （四）人民公社时期：“政社合一”的全能主义控制型模式

     （五）改革开放后：“乡政村治”的政府主导型模式

第三章   税费征缴时代的乡村治理运作逻辑与制度缺陷

    一、税费征缴时代农业税费与乡村治理的关联及其矛盾

    二、代表国家的乡镇政权运作实态及治理缺陷

     （一）税费改革前吉南乡机构设置与权力运作实态

     （二）税费改革前乡镇治理体系的制度缺陷

     三、代表社会的村治体系及其内部冲突

     （一）税费征缴时代村治体系的权力结构划分及相互关系

     （二）税费改革前的村治困境

第四章   免除农业税对乡村治理的正效应

    一、“后农业税时代”的乡村治理呈现新特点

     （一）乡村关系柔性化

     （二）治理主体多元化

     （三）治理方式间接化

    二、“农不养政”倒逼“乡政”体制全面转型

     （一）为乡镇政府职能转变提供了动力

     （二）为乡镇政府机构改革创造了条件

    三、功能消减催生“村治”权力关系优化

     （一）村治组织“去行政化”得以可能

     （二）村“两委”矛盾有所缓解

     （三）干群关系趋于改善

    四、“官退民进”提升村民政治权利意识

     （一）农民对国家政权政治认同感增强

     （二）乡村精英取代乡镇干部成为村治主体

第五章   “后农业税时代”乡村治理的新困境

    一、从“积极行政”到“治理缺位”：乡村治理危机的新表现

    二、“后农业税时代”乡镇政权面临的治理困境

     （一）乡镇政府治理逻辑发生新变

     （二）乡镇治理能力呈现弱化表象

     （三）乡镇转型矛盾凸显

    三、取消农业税后村级治理面临的新挑战

     （一）体制内精英权威势弱，干群关系更加疏离

     （二）土地问题取代负担问题，治理危机出现新焦点

     （三）公共事业建设艰难，“一事一议”变成“凡事难议”

     （四）集体债务化解无望，税费尾欠政策引发新矛盾

     （五）实性“官退”而虚性“民进”，乡村自治性不强反弱

第六章   “后农业税时代”乡村达成善治的实施条件

    一、纠正偏见，走出乡村治理的认识误区

     （一）误区之一：乡镇组织作用微弱，主张全面撤销乡镇政府

       (二)误区之二：乡镇干部素质低、作风差，是“三农”问题的祸根

     （三）误区之三：农民不能组织起来，否则会危机社会稳定

     （四）误区之四：体制外精英是不安定因素，必须打压

    二、合作共治，建构乡村治理主体间的良性互动关系

     （一）转变乡镇职能，弱化行政管治——实现“乡政”与“村治”的良性互动

     （二）明确“两委”权责，理顺“两委”关系——实现体制内精英间的良性互动

     （三）确认村民自治权主体地位，变“村官自治”为“村民自治”——实现村治精英与普通村民的良性互动

    三、调整变迁路径，提高乡镇体制改革效度

     （一）乡镇体制改革应站位于地方治理的高度系统进行，在转变职能与提高治理能力间寻求平衡

     （二）乡镇体制改革应根据因地制宜原则，在全面改革与分类推进之间寻求平衡

     （三）改革后的乡镇政府防止政治功能弱化，在政治角色和服务角色之间寻求平衡

    四、掘发村庄内生资源，培育乡村秩序整合的内源力

     （一）完善村民自治制度，推进村级治理形态的现代化

     （二）扶持民间组织发展，提高农民自组织能力

     （三）继续推行“一村一名大学生”项目，培植现代化的村治精英

     （四）深化农村土地制度改革，化解因土地争议引发的治理危机

    五、提高乡村财政自生能力，夯实乡村治理经济基础

     （一）理顺县乡财政分配关系，合理界定乡镇财权事权

     （二）发挥“造血”功能，培植乡村财政收入增长点

     （三）分步有序化解乡村债务，为乡村财政松绑减负

    六、把握“两个趋向”，建构农村公共产品供给新机制

     （一）破除城乡“二元”公共产品供给模式，实现公共品供给均等化

     （二）破除供给主体“一元化”模式，建立多元化的公共产品供给机制

     （三）破除“撒胡椒面式”的公共产品供给方式，明确农村公共产品供给的优先序

     （四）破除政府导向的供给决策机制，建立农民对公共产品需求的偏好表达机制

    七、选择试点，探索顺应“后农业税时代”要求的乡村治理体制基本结论

参考文献

相关学术论文及科研成果

附录

附录1《中华人民共和国村民委员会组织法》

附录2《中共中央、国务院关于进行农村税费改革试点工作的通知》

附录3《国务院关于全面推进农村税费改革试点工作的意见》

附录4《吉林省村民委员会选举办法》

后记

导论

一、问题缘起与选题意义

（一）问题缘起：免除农业税后巨变的乡村治理格局

中国有着几千年悠久的农业文明，农村的治乱兴衰是历朝历代治国之根本。在传统社会，“政权止于县政”，乡村治理结构更多体现为皇权统辖和乡绅主导并存的乡村自治，但这种乡村自治并没有赋予村民以普遍的公民权，因此与当今时代的村民自治性质迥然不同。新中国成立后，尤其是人民公社体制的建立使国家权力全面介入乡村日常生活，单一权力结构带来的自然是“行政全面控制型”的乡村治理模式。20世纪80年代，得益于国家制度供给和农民自发创造这一合力的双向推动，村民自治犹如一场“静悄悄的革命”渐成燎原，成绩斐然，其对中国农村乃至整个国家的政治发展意义重大，“乡政村治”的双轨治理模式随之成为新的学术研究热点。与此同时，日趋沉重的农民负担在中国广大乡村引发了一系列严重的政治后果——乡村干群关系恶化、乡村治理失序、“村民自治”下的乡村组织行为失范，社会政治秩序存在不稳定因素等等，导致乡村政治境况令人担忧。作为农业人口大国，农村的稳定直接决定着整个社会的政治稳定，正如塞缪尔·亨廷顿在论及发展中国家政治稳定问题时所言：“农村的作用是个变数，它不是稳定的根源，就是革命的根源。”塞缪尔·亨廷顿变革社会的政治秩序[M]北京：三联书店出版社，1989：267几千年的中国历史证明，农民问题是中国的根本问题，丝毫马虎不得。农民是沉默还是怒吼，决定着一切朝代的兴衰存亡；农民是积极还是消极，决定着任何社会是前进还是停滞；农民是拥护还是反对，决定着所有政治家的政治生命是存活还是死亡；农民是支持还是违抗，决定着所有政策是成功还是失败。”李佐军中国的根本问题：九亿农民何处去[M]北京：中国发展出版社，2000：1

“由农村包围城市最终取得政权”的中国共产党不仅在情感上与广大农民有着深厚的感情，更把广阔的农村作为执政地位的基础。因此，“三农”问题一直是决策层最为关注的“重中之重”。为探求从根本上减轻农民负担的有效办法，2000年3月2日，中共中央、国务院正式发布了《关于进行农村税费改革试点工作的通知》（中发〔2000〕7号），确定安徽为农村税费改革的试点省份，探索建立规范的农村税费制度。2003年3月27日，国务院发布了《关于全面推进农村税费改革试点的意见》，旨在减轻农民负担的农村税费改革在全国范围内推开。2005年12月29日，第十届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议经表决决定，《中华人民共和国农业税条例》自2006年1月1日起废止。这不仅意味着延续了2600余年的农业税从此退出历史舞台，也意味着中国广大乡村进入到一个崭新时代——“后农业税时代”，农民负担从根本上得以解除。

但我们应看到，取消农业税本身并不是单纯的经济问题，不仅涉及国家与农民、干部与群众、中央与地方、城市与乡村等多重利益的调整，而且带来乡村基层组织的财政基础、权力结构、行为方式等多方面的变化。从政策设计的目标来看，取消农业税本应该带来乡村治理中国家政权合法性的增强、村民自治更加完善、干群关系紧张状况趋缓等一系列积极影响，但在全面取消农业税后五年的乡村治理实践来看，正效应背后也隐藏着诸如乡镇政权“悬浮”周飞舟从汲取型政权到悬浮型政权：税费改革对国家与农民关系之影响[J]社会学研究，2006（3）：1-37、农村公共品供给无力、乡村债务化解困难、乡村干部“不出事逻辑”等一系列新的治理困境和危机，乡村治理在抛弃“过度积极”后走向了另一个方向——“消极不作为”，乡村两级组织均呈现治理能力弱化倾向，基层政权更是在“沉默”状态下维持着“守夜人”角色，村民自治组织也成了典型的“维持会”。国家与农民的关系同步出现更加疏离的趋势，正如钱穆所言：“这样一来，变成只有土地与政府发生了直接关系，人口与政府却像没有直接关系了。一个国民，只要没有田地，不应科举考试，不犯政府法令，甚至他终身可以与国家不发生丝毫直接关系，这又岂是中国政治上历来看重轻徭薄赋制的理想者所预期而衷心赞成的呢？”钱穆中国历代政治得失[M]北京：三联书店，2005：84在后农业税时代，上述乡村治理问题有些在制度设计时已经被预见，有些是在实践中不得已析出；有些在全国具有普遍性，有些则是社区记忆或历史传统引致出来的。所以，以“治理缺位”为核心的新的乡村治理危机出现，并不能归咎于农业税全面免除这项根本惠农政策，我们必须以发展的眼光和对比的视角审视后农业税时代中国乡村治理结构的转型和模式的重构。

本研究主要着眼于全面免除农业税后中国乡村治理的影响及模式重构研究，之所以选择这个方向原因有三：其一，研究者本人曾经在近十年中先后对东北地区乡村建设方面做过《吉林省“扩权强县”治理模式的路径选择》、《“后税费时代”的乡镇政府：何去何从——关于吉林市乡镇机构改革的调查与思考》、《激活核心领导力，走出“边缘化”困境——对吉林地区12个行政村党组织建设的调查与思考》、《东北朝鲜族移民型“空巢村”的治理困境与破解路径》、《吉林省“一村一名大学生”项目后评价体系研究》等相关课题，对东北乡村治理情况有持续性跟踪和调查。加之本人是从东北农村出生并成长，对东北乡村的风土人情、历史环境、经济发展等相对比较熟悉，这种熟悉性既为本篇论文的形成提供了初步的感性认识，也为研究资料尤其是实证资料的获得创造了便利性条件。其二，本人的硕士论文是关于乡镇体制改革的研究方向，该研究与乡村治理具有一定的相关性，为本研究的深入展开提供了基础性条件。其三，当下对乡村治理的研究虽然成果迭出，但对东北乡村的研究却相对薄弱。而东北地区有着它独特的地方历史与社会背景，形成一个地理上和文化上相对独立的部分，比如作为移民文化地区，东北乡村几乎没产生过大规模的宗族、家族势力，由于历史短暂、多民族混杂所以也不存在独特的“地方性神灵”注：如王铭铭关于美法村研究中提到的当地人对村神“法主公”的崇拜，刘志伟对沙湾北帝祭祀的研究等等。对于东北绝大多数乡村而言，村民求拜的就是观音庙、玉皇阁，近年来基督教有蔓延趋势，但各地都不存在典型的地方独特神灵崇拜。。这些与其他区域不同的乡土特征，使东北地区理应成为乡村政治研究中独立的领域。本文正是从这个缘由出发，在对东北几个乡村调查的基础上，分析免除农业税后作为政治主体的国家基层政权、乡村体制内精英、体制外精英和普通村民之间的权力分割与互动所具有的政治逻辑，梳理“后农业税时代”乡村治理出现的新情况新问题，以揭示新形势下中国乡村治理达成善治的未来选择路径。

（二）选题意义：乡村社会达成善治的使命

对于广大农村，尤其是东北传统农业型区县而言，免除农业税后乡村治理方式和模式的适时转变具有理论的可求性和现实的紧迫性。

1.理论意义

乡村治理作为乡村政治学核心概念和理想术语之一，自20世纪90年代提出以来，其内涵和外延均获得较大丰富和发展。但通过文献梳理和分析发现，目前学术界对于“后农业税时代”构建什么样的乡村治理模式以及如何构建的研究成果还不是很多，也非常不系统。许多研究仅限于免除农业税对乡村治理的正负影响，关注问题的多，提出建议的少。尤其对东北这一具有独特社区记忆和历史传统的地区关注度就更低。因此，围绕免除农业税以后的乡村治理问题，以东北一个典型乡镇为研究样本，对税费改革前后乡村治理存在的问题进行深入分析，对构建符合“后农业税时代”要求的乡村治理模式、推动乡村治理模式的有效实践等学术前沿问题进行深入且系统的研究，一方面可以在一定程度上对以往的乡村治理研究进行可能的补充；另一方面对推动“后农业税时代”包括乡镇体制改革、乡村治理体制改革等农村综合体制改革提供可能的理论依据。

2.现实意义

乡村治理研究的“体”，即目标，是为从不同角度理解乡村治理逻辑，为改进农村政策和改善乡村治理现状提供理论依据。任何一项乡村治理研究背后的假设，都应与中国九亿多农民的生活、与中国农村现代化的实现联系在一起，乡村治理研究必须站在中国的大地上，有了“地气”，也就有了“体”，贺雪峰.什么农村，什么问题[M]北京：法律出版社，2008：20才能获得研究展开的实践意义。

本研究注重理论和实践的紧密结合，从乡村治理的理论概述出发，回顾了“后农业税时代”的历史背景和政策导向，对免除农业税前后乡村治理存在的问题进行对比分析，并探讨性地提出构建符合“后农业税时代”要求的乡村治理模式的思路，以此促进乡村经济社会的稳定和谐，达到乡村善治的目的。乡村达成善治至少能产生五种效果：其一，有利于乡村社会稳定秩序的形成；其二，有利于农村基层政权的有效运作；其三，有利于保障农民权益；其四，有利于社会主义新农村建设；其五，有利于农村和谐社会的构建。我国是农业人口大国，农村人口占全国总人口的五分之三，没有农村的和谐就不可能形成国家的和谐，因此，对免除农业税后这一特定背景下乡村治理模式进行研究，对促进我国乡村社会形成全新、良好、和谐、有序的乡村秩序不仅具有重大的社会意义，更具有一定的现实意义。